焦作市中级人民法院
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新时代人民法庭参与诉源治理角色定位及实践路径

  发布时间:2023-03-09 16:01:35


论文提要:

诉源治理是党委领导、政府主导下的社会治理途径之一,最根本的价值追求在于增强人民群众获得感、幸福感和安全感,其体现了以人民为中心的价值理念。《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》强调,“法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。要坚持和发展新时代‘枫桥经验’,把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,推动更多法治力量向引导和疏导端用力,加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控,完善预防性法律制度,从源头上减少诉讼增量”。诉源治理的需要社会治理能力现代化。社会治理能力现代化,要求多元主体群策群力参与其中,实现“共建共享共治”,打破传统的单一主体主导下的建设与治理。在社会治理现代化进程中,人民法庭不仅是推动社会治理法治化的关键主体之一,也是加强法治保障、促进基层良法善治不可或缺的优势力量。司法力量向前端延伸,促进矛盾纠纷在源头及时有效化解,不仅体现了司法为民的精神,更体现了在党的领导下各方力量参与社会治理的决心,体现了党始终以人民为中心的宗旨

 关键词:诉源治理 人民法庭 定位 路径

正文:

一、源头治理多元解纷增强人民群众的司法获得感

诉源治理释放了社会组织及有关部门在矛盾解决中的功能优势,实现了一加一大于二的社会法治治理体系,有相关行业经历、群众工作经验的社会 基层组织人员参与到非诉调解中,有着得天独厚的优势,更能贴近社情民意,发挥他们做群众工作的本领,更好处置矛盾。其次,诉源治理能够有效缓解司法审判压力,优化司法资源配置,对于有效定纷止争、维护社会和谐颇有裨益。非诉调解、依法调解作为一种前置选择,以法律后盾为保障,给当事人打开了一扇窗户,极大地便利当事人。同样的矛盾如果起诉至法院,囿于案件流转的程序要求等客观条件限制,往往需要等待较长时间,而非诉调解则缩短了当事人的诉讼成本,也避免矛盾因久拖未决导致愈演愈烈的可能。为充分认识创新加强诉源治理工作的重大意义诉源治理作为预防性法律制度的重要方面,是新时代“枫桥经验”的深化与发展,是推动更多法治力量向引导和疏导端用力的重要抓手,对于增强群众获得感幸福感安全感、推进社会治理体系和治理能力现代化具有重要意义。创新加强诉源治理工作,是从源头上减少诉讼增量、防止我国成为“诉讼大国”的题中应有之义。随着经济社会的快速发展,大量矛盾纠纷涌入司法渠道,诉讼案件总量逐年上升。案件的快速增长,导致政法干警长期超负荷工作,出现诉讼程序不到位、瑕疵案件增多等问题,导致群众合法权益得不到及时和有效维护,影响执法司法质效和公信力。创新加强诉源治理,建立递进式矛盾纠纷分层过滤体系,有利于缓解“案多人少”矛盾、提升执法司法质效,有利于及时回应群众诉求、更好保障群众合法权益,切实增强人民群众的司法获得感。

(一)人民法庭的功能属性契合诉源治理

人民法庭作为党领导下参与基层治理的派出机构,居于化解矛盾纠纷、服务人民群众的第一线,其面对的争议大都与群众利益息息相关。在推进乡村振兴的新阶段,乡村治理发现的问题更为突出。这就要求人民法庭工作要实现法治思维和政治思维的贯通,既要努力运用司法手段减少案件数量,也要善于借助非司法手段预防纠纷发生。人民法庭推进诉源治理,追求的“无讼”理想,正是人民法院执行党的政策的体现。在迈向国家治理现代化的征程中,人民法庭主动融入党委领导的诉源治理格局,就是对坚持党对人民法院工作绝对领导的诠释。从最高院历年来发布的文件中可以反映出来,如1999年《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》可以参与社会治安综合治理;2005年《最高人民法院关于全面加强人民法庭工作的决定》维护社会稳定、化解和调处矛盾纠纷、促进经济和社会发展、维护社会稳定;2014年最高人民法院《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》积极参与基层社会治理;2019年《人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》人民法庭依法促进基层社会治理;2021年最高人民法院《关于推动新时代人民法庭工作高质量发展的意见》积极服务基层社会治理。

(二)乡镇综合社会治理的目标契合诉源治理

社会治理是一项系统工程,需要治理方式的多元化,根据中央的有关要求和对社会治理长期实践经验的总结,各种方式经过统合,可以归纳为法治、德治和自治三种方式,这三种方式也蕴含着社会治理的不同资源,即法治、德治和自治资源。我国传统的社会治理十分注重道德教化,本身蕴含着丰富的德治资源。中国自古以来郡县制的治理架构决定了广大乡村社会实行乡绅自治模式,“皇权不下县”,形成底蕴深厚的自治资源和传统,德治和自治的结合节约了社会治理成本,这种治理方式对“枫桥经验”的产生和推广有着重要影响。新中国成立以来特别是改革开放以后,适应现代社会的法律制度、法治设施、法治环境、法治思维被大量运用、嵌入、渗透到社会治理的各领域,极大提高了社会治理的规范化、法治化、程序化水平。但是,并不是所有的社会治理领域都适合单一的法治方式。成本低、亲和力强、程序简便的德治和自治方式在社会治理特别是基层社会治理中更具生命力和有效性。如果法律规范、道德规范、自治规范和相关资源能够有效融合、协同发力,则法治、德治和自治这“三治”融合更有利于社会治理目标的达成,从而推动基层社会治理的现代化。当前普法宣传的深度和广度都有明显进步,群众获得法律知识并寻求法律手段和途径解决问题的自主性显著提升,与之呼应的是,运用法治思维、法治方式应对矛盾纠纷也成为各级党委、政府的“必修课”,这就为矛盾纠纷依法化解营造了充分的法治社会环境。诉源治理既是一项以法治力量助推社会治理的成功机制,也是一件司法为民、利民、便民的民心工程。法治化是包括源头治理在内的社会治理现代化的必然选择。法治在国家和社会治理中具有固根本、稳预期、利长远的保障作用。法治元素和法治精神已经贯穿于以新时代“枫桥经验”为代表的一切社会治理实践的全过程。人民法庭作为人民法院的派出机构,在乡镇党委政府进行诉源治理的过程中,可以提供司法智慧。有利于合理界定多元主体的责任范围和合作空间,使各级党政机关有效克服职能“越位”或“缺位”的弊端,保证行政权力和自治权利规范行使、政府管理和基层自治良性互动,夯实源头治理的制度根基。

(三)人民法庭审判压力大需要诉源治理

努力让纠纷“化于未发、止于未诉”,在纠纷起诉前通过多种方式化解,避免纠纷成讼进入法院。诉源治理能够有效缓解司法审判压力,优化司法资源配置,对于有效定纷止争、维护社会和谐颇有裨益。非诉调解、依法调解作为一种前置选择,以法律后盾为保障,给当事人打开了一扇窗户,极大地便利当事人。调解优先,诉讼断后,引导鼓励通过先行调解等方 式解决问题。法院通过进一步拓展商事、金融等各条 线多元化矛盾纠纷解决机制的适用,委托相关行业协会、社会组织、律师、特邀调解员等,使更多社会力量参与到矛盾的前置调解中,将人民调解、行政调解、律师调解、行业调解、专业调解、司法调解衔接联动,形成合作互助、多元便捷的矛盾纠纷调处机制,避免大批量社会矛盾以诉讼纠纷形式涌入法院。整合社诉源治理释放了社会组织及有关部门在矛盾解决中的功能优势,实现了一加一大于二的社会法治治理体系,有相关行业经历、群众工作经验的社会基层组织人员参与到非诉调解中,有着得天独厚的优势,更能贴近社情民意,发挥他们做群众工作的本领,更好处置矛盾。同样的矛盾如果起诉至法院,囿于案件流转的程序要求等客观条件限制,往往需要等待较长时间,而非诉调解则缩短了当事人的诉讼成本。经过诉源治理,许多存在激化苗头的民事纠纷均得到及时妥善的处理,人民群众依法维护切身权益的需要也得以满足,诉讼的存量和增量比例大幅减少。

二、现阶段人民法庭参与诉源治理存在的问题

人民法庭参与诉源治理,司法职能延伸确实能够防患纠纷于未然,但需要耗费大量的司法资源,且带来一些弊端。当前,由于缺乏统一的矛盾纠纷化解平台,乡镇的解纷主体和解纷力量较为分散,各部门及各组织之间的资源和信息互不相通,导致各类解纷机制相互林立而又松散低效,致使大量矛盾纠纷在产生之初缺乏强有力的统一的矛盾纠纷化解平台予以及时解决,当事人只能将提起诉讼作为化解纠纷的“唯一出口”,从而造成许多本可以在基层平息的纠纷大量涌入人民法庭。此外,人民法庭面临较为沉重的案件审判工作,无法投入太多人力去参与诉源治理。另外法庭的调解工作也缺乏多方面的现实保障。从当前人民法庭工作情况来看,大部分人民法庭参与基层社会治理的广度和深度方面还有待加强。另外我国的社会纠纷解决力量发育缓慢,大量纠纷出现后惯性仍是寻求诉讼,因而,当前的诉调对接需要法院扮演“分流者”、“过滤器”角色,并以其为中心来衔接、协调。“诉源治理”工作中,法院作用主要体现在业务指导及对矛盾在未成诉阶段的化解,虽然在制度层面建立了诉调衔接机制,但由于刚刚起步,实践中还存在认识不足、配合不足,运行层面仍属各自为政,缺乏必要衔接平台。同时,各类调解机制虽能满足多元化需求,但过分强调“调解前置”却等于为启动诉讼预设“门槛”,无形削弱了当事人选择自由。分流案件和延伸职能虽在一定程度能减少当事人对诉讼依赖,但客观上需要投入大量司法资源,法院如过度参与调解,可能会影响最终进入诉讼程序纠纷的独立性,进而影响公权力正确行使,本身会增加而非减少法院负担。

(一)人民法庭内部运行诉源治理存在的问题

1、部分人民法庭在思想上对其在共建共治共享社会治理新格局中的功能定位把握不准确,认为人民法庭参与基层社会治理的目的只是为了服务审判中心工作、解决现有矛盾纠纷,没有充分认识到人民法庭法治保障功能的发挥在促进行政机关提高社会治理能力、引导人民群众树立法治信仰,从而在源头上消解社会矛盾的重要意义。

2、部分人民法庭参与基层社会治理的方式缺乏主动性和前瞻性,多为事后参与,共治效果有待加强。个别人民法庭发挥维稳中心的作用还有待加强,尤其是协同多部门进行诉前调解没有形成常态化。未充分履行司法服务和“谁执法谁普法”主体责任,人民群众对人民法庭缺乏司法认同和信赖。

3、是部分人民法庭司法服务意识不强,以案释法工作不到位,在无形之中拉开了人民群众与人民法庭的距离,人民司法的引导作用发挥不够。

(二)人民法庭外部其他解纷主体存在的问题

1、诉源治理协调联动机制不健全。诉讼成为大众解决纠纷的主流意识形态,而诉讼是所有解纷途径中成本最高、程序最复杂的方式。调解、仲裁、诉讼、行政裁决等纠纷解决途径在前期往往各自为战,未形成有效治理合力。

2、调解机制运行乏力,司法确认程序在诉调对接中缺位。诉外调解是诉源治理的重要实现方式,而实践中各类矛盾调解组织的诉前调解成功率并未达到期许的状态。社会力量优先参与纠纷化解积极性不高。现有的人民调解、行政调解、行业调解、商会调解、律师调解等无法充分发挥各自的专业优势和行业资源,优先参与纠纷化解。司法确认程序与非诉调解程序衔接不畅。司法确认程序不仅包括确认人民调解协议程序,还包括确认行政调解协议、行业调解协议程序。司法确认程序是法院以法治思维和法治方法畅通诉非衔接渠道、增强诉源治理实质化的重要途径。

3、诉源治理工作机制欠缺保障和考核激励。由于受制于专职人民调解员队伍建设、待遇保障、工作场所不完善,再加上欠缺考核激励的导向引领等影响,基层调解组织在开展工作过程中存在缺乏主观能动性、调解成功率低等问题,未充分发挥矛盾纠纷化解的作用。

(三)人民法庭现阶段参与诉源治理的沉没成本较高

首先,案件分流和职能延伸虽然在一定程度上能够降低民众对司法的需求,但成效缓慢而不显著,且客观上需要大量的司法资源投入。其一,提供多元化的替代性纠纷解决机制确实增加了民众的可选择性,满足了其多元化的需求,不过,“调解前置”程序的强调虽然为纠纷进入诉讼预设了一道“门槛”,却在无形中削弱了民众的这种选择自由。更为重要的是,多元纠纷解决机制并未真正实现多元,其实质仅是调解方式的诸多变种,囿于调解在我国转型时期化解纠纷的局限性,其难以真正降低陌生的逐利社会中民众对司法的需求,同时也不利于法治秩序的构建。而且,多元纠纷解决机制要实际形成、获得民众的信赖并方便其使用,进而真正起到分流纠纷的作用,需要长期的探索与实践。多元解纷机制可能还会增加而不是减少法院的负担。由于目前大量纠纷首先涌向法院,基本只能以法院为中心来勾连、衔接和协调多种调解和调讼,法院扮演了分流者的角色,无论是将纠纷转给人民调解、民间调解,还是推动行政调解或委托调解,这都会增加,事实上也增加了法院的人力和管理成本。非诉讼纠纷解决途径在经济效益方面没有显著优势。由国家统一保障的诉讼模式因其解纷费用低、法官权威性高、结果充满可预测性等因素从而加强了司法诉讼的对比优势,而相对应的非诉讼模式就被轻易的放弃。因此在实践过程中,纠纷当事人出于对时间利益、经济利益等的考量,会直接选择诉讼模式解决纠纷而放弃非诉讼模式,且最终得出的方案相较于诉讼纠纷解决机制来看没有更好的权威性与确定性,非诉解纷重中之重的调解职能作用发挥空间有待提升。由于现代立法观念和行政简政放权的管理改革社会管理模式要求影响的进一步扩大相应的基层组织和行政机关在化解纠纷的过程中所发挥的作用有限、职能弱化局面必然不可避免。

三、新时代人民法庭参与诉源治理的优化路径

新时代我国社会矛盾更多的是以与人民群众的基本民生需求相关的物质利益矛盾为主,具有明显政治价值诉求的矛盾冲突逐渐弱化。这些矛盾无论从矛盾涉及的内容还是从当事人诉求方式上来说,都呈现出一些新的特点,而且这些矛盾大多从基层产生、演化甚至升级。社区作为社会的最基层,直接服务于基层,也最了解基层群众的民生需求,因此,社区理应成为社会矛盾纠纷有效化解的首要场域。积极构建社区多元主体协同的基层社会矛盾治理网络体系,使关口前移、重心前置,从而实现社会矛盾的源头治理。全面推进乡村振兴战略是党中央作出的重大战略部署,建立现代化乡村治理体系是新时代各级政府承担的一项任务,坚持“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的矛盾源头治理理念是习近平法治思想的重要内容。人民法庭主动融入党委领导的诉源治理格局,是践行习近平法治思想实现司法为民宗旨的生动实践。作为助力法治乡村、德治乡村、自治乡村一体建成的重要制度,人民法庭推进诉源治理的优化路径应从以下几方面展开。   

 (一)清晰人民法庭在诉源治理中的协同定位

诉源治理实质是一个社会矛盾化解的系统工程,涉及乡村生活的各个领域,这就决定了参与者是包括乡镇政府、人民调解委员会、派出所、司法所、基层自治组织、人民法庭在内的多元治理主体。现有的关于诉源治理的实践表明,党委处于诉源治理的主导地位,而人民法庭应处于诉源治理的协同地位。从现实角度考量,虽然随着司法改革的推进,国家加大了对司法部门的资源投入,为其参与诉源治理提供了一定的物质保障,但现有的投入和资源条件与诉源治理的中心、主导地位不相匹配,囿于资源和能力的限制,法院尤其是人民法庭在公共政策的制定和执行方面,明显不如党政部门。从理论角度考量,只有当矛盾纠纷通过其他方式不能解决的时候,当事人才将其诉诸司法,可见法院是化解纠纷的“最后防线”,而诉源治理所倡导的从源头化解矛盾目标的实现主要有赖于多元协同化解力量,尤其是党政部门的主导和干预,因此,人民法庭应立足于党中央所倡导的多元化社会治理体系,加强与基层公安、司法、劳动人事等组织的协同配合,确保既不“缺位”也不“越位”,扮演好协同治理的角色。

诉源治理作为一项复杂的系统性工程,致力于将治理链延伸到社会各个角落,形成以“政治、自治、法治、德治、智治”相统一,将诉源治理融入基层党建链、群众兴趣链、跨越发展链、乡风文明链、创新服务链的“五链共治、法在基层”的诉源治理工作机制。这就要求必须有效发挥党委总览全局、协调各方的核心优势,在法治轨道上统筹各方面力量和各种资源,形成参与诉源治理的合力。

(二)推进司法审判与诉源治理的良性互动

人民法庭对类型化案件、代表性案件进行数据分析、矛盾分析、进程分析,找出症结点,并结合法律规定和审判经验得出合理的化解方法,在党委领导下,协同各方力量共同解决。人民法庭和乡镇政府的良性关系是建立在尊重司法规律,确保司法公正与效率,通过司法功能的良性发挥促进地方各项事业的发展基础之上。

在我国政治结构中,人民法庭是乡村社会治理中不可或缺的重要角色,承担着重要职能。正如学者指出的,我国司法具有鲜明的外趋性,司法以满足外部的政治及社会需求为基本目标和价值取向,并致力于与政治以及其他社会系统高度融合。诉源治理是法院融入国家治理体系的司法表达,具有司法和政治的双重意义。人民法庭作为基层司法机关的派出机构,在推进诉源治理的过程中,既要积极服务基层治理需求,也要准确把握参与社会治理的界限。本质上看,人民法庭的社会治理职能应是人民法庭审判职能的合理延伸,是一种基于司法权对现实的观照。人民法庭应积极发挥其一站式诉讼服务解纷功能,推进家事纠纷、邻里纠纷、医疗纠纷等案件通过调解、诉讼、仲裁一站式化解;统筹发挥审判职能与治理职能,发挥司法对社会纠纷化解的导向作用,并为人们提供行为指引,进而起到防微杜渐、源头化解纠纷的作用;推动传统的“以问题解决为导向”的乡村纠纷治理体制向“以规则建立为导向”的治理体制转型,实现乡村社会的诉源善治,使司法审判与诉源治理之间保持良性互动的关系。

(三) 构建基层社会治理的多元机制人民法庭的审判工作注重纷争处理结果的实用性,它在化争止纷过程中呈现的是综合递进式理念,并将经济、政治、文化、法律、道德等理念融于一体。党的十九大报告提出,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在实施乡村振兴战略的过程中,要充分发挥人民法庭参与社会治理的职能作用,构建自治、法治与德治相融合的治理体系。一是实现司法职能与乡村习惯法则有效对接。当下乡村社会礼俗秩序依然发挥着较大程度的稳定作用,应充分利用乡村社会中存在的大量乡规民约、乡土人情、风俗习惯的价值引领和规范作用,搭建起法治与自治合作治理机制,推动法治文化与民俗文化、乡土文化的有机融合,充分发挥基层社会自治的积极作用。二是延伸审判职能,创新审判机制。因地制宜合理设置巡回审判服务点,适时开展巡回审判,延伸巡回审判的法治教育作用。创新普法宣传的方式,善于运用信息化手段,通过在乡村聚集区组织播放网络庭审视频、法治讲座等集中开展普法宣传工作,满足群众多元的法律需求。三是发挥司法文化道德宣教功能,彰显乡村德治效用。加大以案普法、以案释法力度,注重把中华优秀传统文化和社会主义核心价值观融入案件审判过程,努力将社会主义核心价值观内化为人民群众的自觉行为,实现德润民心。涉法涉诉信访源头治理工作机制的完善路径。

建立社区多元主体协同治理的基层矛盾调处机制社区治理是包括社区居民、街道党组织、群团组织、社区居委会、社区社会组织等多元主体共同参与社区各项公共事务治理的协同治理模式。这种模式的核心机理是通过多元主体相互间的沟通协调合作,建立共同预防与处置基层社会矛盾纠纷的协同网络系统,从而发挥多元协同、综合治理的功效。在 这个网络系统中,各类治理主体行动目标一致,相互 之间资源共享、信息互通、利益分摊、风险共担,共同来应对社区出现的各种显性或隐性的社会矛盾纠纷。其中,社区居民是协同治理网络的基础,也是治 理的积极参与者,只有让居民积极参与到社区协同治理的整个过程中来,才能及时有效地排查矛盾纠纷信息,让群众的利益诉求得以充分表达,也才能使居民之间相互帮扶,通过各自的行动为构建社区共 同的良好生活环境做出自己的贡献。街道党工委是社区协同治理网络系统的领导核心,应充分发挥基层党组织的作用,领导和指导社区矛盾纠纷的排查、预警、调处和善后等工作。社区居委会作为社区的群 众性自治组织,应充分发挥其对社区的全面管理和服务功能,从而实现落实社区矛盾纠纷调处的具体工作与责任。社会组织是平衡国家和社会、公共权力 与公民权利关系的中介和桥梁。在解决社会矛盾纠纷中,可以发挥政府起不到、不好起、起不好的作用。

“多元共治,诉源治理”是一项庞大的社会治理工程,要建设完成并实质起到化解纠纷、提升社会治理水平作用,需要不断继承创新社会治理的经验做法,需要在党委领导下包括司法机关在内的其他解纷机构长期探索与实践。人民法庭要以习近平法治思想为指导,坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,通过构建多元化纠纷解决机制和现代化诉讼服务体系,推动“诉源治理”实质化运行。

责任编辑:时宜晨    


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