焦作市中级人民法院
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浅议执行案件终结本次执行程序

  发布时间:2020-07-10 15:38:29


【内容摘要】  终结本次执行程序,是执行案件结案的方式之一,已被民事诉讼法司法解释所确认。但是,案件终结本次执行程序后,申请执行人的合法权益并未得以完全实现,案件也并未实际执行完毕。因此,各界对此褒贬不一,且颇有微词。本文立足于对终结本次执行程序的发展、在司法实践中的应运以及存在的问题略加分析,以便对实现申请执行人权利得以最大限度的保护。

【关键词】终结本次执行程序   制度  分析研究

引  言

终结本次执行程序是指法院在启动执行程序以后,已穷尽财产调查措施,未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置的案件,将执行程序阶段性终结,从而暂时结束执行程序的一种制度。在司法资源有限、执行案件“案多人少”的情况下,法官“背负”巨量的无财产案件使得很多有财产的案件无法及时处理,严重影响执行效率。因此,执行案件的终结本次执行程序,一方面解决了无财产可供执行案件的程序退出问题,另一方面能使法官将有限的司法资源用在“刀刃”上,从而实现了更多在财产可供执行案件的执行,维护了更多的人民群众的执行利益。

虽然终结本次执行程序得到最高人民法院的肯定和确认,但理论界、实务界对这一制度的反思甚至质疑却始终存在。有观点指出:终结本次执行程序存在与法理不符、法律依据混乱等问题。《民事诉讼法》第 257 条对执行终结作了较为详细的规定,但没有规定终结执行的案件可以恢复执行,与终结本次执行程序后可以恢复执行不合。还有观点指出,终结本次执行程序的裁定使原生效法律文书确定的履行义务成为纸上的义务,当事人的合法权益没有得到真正意义上的保护,有损法律的尊严。还有观点指出,司法实践中,存在一些法院未经调查或未经认真调查就匆忙将案件定义为无财产可供执行的情形。所以,有必要对如何正确地理解与适用终结本次执行程序制度,做一详细分析。

 一、终结本次执行程序概述

(一)终结本次执行程序的概念

终结本次执行程序,指的是法院启动执行程序以后,已经按照执行程序的具体要求,在履行完成相应法定手续,采取相应执行措施,穷尽相关执行手段和方法以后,仍然无法使案件得以执结,在查明被执行人确无可供执行的财产且暂时没有履行能力的情况下,执行工作暂时没有必要再进行下去,基于当事人申请或者法院依职权裁定,执行程序阶段性终结,从而暂时结束执行程序的一种制度。

终结本次执行程序的本质是法院内部的一种执行案件结案方式。终结本次执行程序并非将执行案件从整体进行终结,而是案件本次执行程序的结束。换言之,终结本次执行程序是一种程序性结案方式,而非实体性结案方式。在发现被执行人有可供执行的财产后,执行程序可以再次启动。2015 年 2 月 4 日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(以下简称《民诉法解释》)通过第 519 条规定了终结本次执行程序的基本内容,在立法层面给予终结本次执行程序制度建设和发展的重要依据[1]

(二)终结本次执行程序的渊源

终结本次执行程序, 其起源与执行终结制度有关, 但又并非传统意义的执行终结制度,其是伴随着执行制度改革和解决“执行难”的发展逐步产生的。

1、传统意义的终结执行制度

    传统意义上的执行终结制度, 是指“在执行程序中, 由于发生了某些特殊情况, 使得执行程序不能进行下去或者没有必要进行下去, 从而结束执行程序, 以后也不再回复的制度”。即执行终结所适用的为《民事诉讼法》第232 条所规定的情形: 申请人撤销申请的; 据以执行的法律文书被撤销的; 作为被执行人的公民死亡,无遗产可供执行, 又无义务承担人的; 追索赡养费、扶养费、抚育费案件的权利人死亡的; 作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款, 无收人来源, 又丧失劳动能力的; 人民法院认为应当终结执行的其他情形[2]

2、终结本次执行制度的背景

    长期以来,民事执行案件产生了大量的积案,“执行难”逐步成为民事案件执行工作中的顽疾,为解决“执行难”和规范法院执行程序管理以及执行绩效考评,与执行终结制度相关的“执结率”和“执行结案”的概念呼之欲出。所谓执结率, 通常是指执行结案案件在全部受理案件中所占的比率。它是对法院执行工作的展开和当事人权利是否得到有效救济进行评价的重要指标。执结率要求案件应当在必要的执行期限内执行结束, 这不仅保证了民事诉讼周期的合理、程序的高效, 同时在执行程序中对于执行期限的严格遵守本身也有利于树立法律的权威。执行结案是指人民法院在执行完毕后或在执行程序进行到一定阶段后无法再将案件执行下去时, 宣布结束执行程序的行为。于是, 广义的执行终结制度已不限于《民事诉讼法》第232 条所规定的情形,而是扩展出了包括终结本次执行程序、执行完毕甚至销案等情况。

3、终结本次执行程序的雏形——债权凭证制度

    执行终结是执行结案的一种, 实际上是一种非正常的方式,其结案方式民事诉讼法并没有作出规定。这与法院系统追求和考评执行结案有关。为了规范执行工作,最高人民法院在1998 年《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行) 》第107条、第108条增加了执行结案的规定, 总结了执行结案的几种方式[3],明确规定了执行期限, 使原本零散的结案方式更富有系统性, 增加了结束执行程序的透明度, 以解决实际中存在的执行难和执行久拖不决的问题。各地法院为了追求考核指标,对执行案件的退出机制进行探索试点,有的法院开始实行债权凭证制度[4],即对于无财产可供执行的案件, 经过严格的财产调查程序后, 终结案件并向债权人发给债权凭证, 以解决执行积案和司法资源占用问题。

 4、终结本次执行概念的提出。因长期以来执行难严重困扰法院工作,海量的执行案件长期积压无法处理,2008年开始,最高法院在全国范围内举行了一次为期一年多的集中清理执行积案活动。在这次活动中,2009年3月19日,中央政法委、最高法院联合发出了《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》[5]。该通知明确,对于被执行人无财产的,经过法定调查程序后,可以认定为无财产可供执行案件;对经过法定调查程序认定为无财产可供执行的案件,可以终结本次执行程序后做结案处理,首次提出了“终结本次执行程序”这个概念,产生了这一新的执行新举措和新的结案方式。后最高法公布的《最高人民法院关于修订部分司法统计报表及相关事项的通知》明确终结本次执行程序做为结案的报表事项。

5、终结本次执行程序的确立。中央政法委、最高法院联合发出了《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》第8条规定了适用于终结本次执行的七种无财产可供执行的具体案件情形, 系关于终结本次执行的主要创设性规定。第9条规定了适用终结本次执行的案件的裁定书内容、裁定的送达情况, 是制度运行实施的细节性规定。第10条规定了终结本次执行后的再次启动执行的方式与案件管理制度, 属于体现终结本次执行制度特点的新颖性规定。但这一阶段, 对于终结本次执行的研究尚且只是停留在技术手段的阶段, 其最大的作用即在于让难以执行的案件退出执行程序, 制度本身内在的价值与合理性并未得到深人的发掘, 该规定对于终结本次执行的情形也欠缺成熟的考虑。直到2014年12月, 最高人民法院颁布《关于执行案件立案、结案若干问题的意见》才进一步细化和规范了终结本次执行程序的结案方式。根据该《意见》, 执行结案方式按两类案件分别处理。一是一般执行实施类案件( 除执行财产保全裁定、恢复执行的案件外, 其他执行实施类案件) , 其结案方式包括6种: 执行完毕、终结本次执行程序、终结执行、销案、不予执行、驳回申请;二是恢复执行案件, 其结案方式包括3种: 执行完毕、终结本次执行程序、终结执行。可见, 该《意见》已经严格区分“终结本次执行”和“终结执行”。依该《意见》的第17条, 以列举的方式进行了类型化。规定了“终结执行”所适用的13 种不同的适用情形,并排除了第一阶段《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》第8 条第5项“作为被执行人的企业法人被撤销、注销、吊销营业执照或者歇业后既无财产可供执行, 又无义务承受人, 也没有能够依法追加变更执行主体的情形”可以适用终结本次执行的规定。该《意见》对终结本次执行的具体运行, 也进行了细节性的规定: 终结本次执行程序应当制作裁定书, 送达申请执行人; 裁定应当载明案件的执行情况、申请执行人债权已受偿和未受偿的情况、终结本次执行程序的理由, 以及发现被执行人有可供执行财产, 可以申请恢复执行等内容。此外, 该《意见》第16条还明确列举了法院裁定终结本次执行必须完成一定的调查行为, 以确保被执行人确实无财产可供执行。足见, 这一阶段的制度规定已将制度本身的原理、正当性、运行实施都纳入考量, 让终结本次执行超出了技术性规定的范畴, 具有连结理论与实务的作用。

2015年2月, 《民诉法解释》正式以法律形式确立了终结本次执行程序,该《解释》第519条专门规定了终结本次执行制度[6],这一规定系紧随《关于执案件立案、结案若干问题的意见》的规定而出现的, 两者的发布与实施日期都十分接近。比较两者可以发现, 前一阶段是更为细微和具体的全面性规定。而在此一阶段, 终结本次执行程序的性质被定位为司法解释明确规定的一种特殊结案制度,并特意针对其产生的法律后果与可再次启动执行程序的特性进行强调规定, 是迄今为止最具权威性的规定, 突出了执行终结本次执行制度自己的特色。

(三)终结本次执行程序的特征

终结本次执行程序是执行案件六种结案方式之一[7],与执行完毕、终结执行等结案方式相比,具有暂时性、可恢复性以及“内终外不终”三个特点。

1.暂时性

   暂时性是与执行完毕、终结执行等结案方式所具有的永久性相对而成的。适用执行完毕和终结执行等结案方式结案的案件,意味着法院执行程序永久性、彻底性的终结,案件从此彻底退出法院执行程序。而以终结本次执行程序结案的案件(以下简称终本案件),只是因为目前暂不具备执行完毕条件而暂时性退出执行程序。也就是说,终结本次执行程序是程序性结案,案件本身并没有执行完毕。

2.可恢复性

在终本案件中,当申请执行人发现被执行人有可供执行的财产时,可以申请法院再次启动本案执行程序,并且不受申请执行期限和次数的限制[8]。而执行完毕的案件结案后则没有恢复执行的必要,案件终结执行后则一般不具有恢复执行的可能[9]

3.内终外不终

    案件采取终结本次执行程序方式结案后,对法院和当事人会产生不同的法律后果。对于法院而言,终结本次执行程序作为一种结案方式,可以提高法院执行案件结案率,减轻执行法院工作考核压力。对于当事人而言,终结本次执行程序案件并没有执行完结,法律文书上记载的权利义务并没有得到实现,产生了“内终而外不终”的现象。为此,法院内部专门规定了对终本案件定期查询制度,以便及时发现被执行人的财产,及时恢复执行[10]

(四)终结本次执行程序的意义

终结本次执行程序的发展脉络与全国法院集中清理执行积案的活动周期基本一致。最高人民法院曾开展过五次全国范围内的集中清理执行积案的专项行动,分别是 1998 年—1999年、2005 年、2008 年—2009 年、2010 年、2013 年—2014 年,每次活动都发现有大量的被执行人丧失履行能力、无财产可供执行的案件无法执结。为了让这些被执行人丧失履行能力、无财产可供执行的案件暂时退出执行程序,终结本次执行程序制度就应运而生,其设计的目的就在于通过穷尽财产调查措施认定无财产可供执行来如实反映法院客观执行不能,为这些不管采取何种手段都不可能执行到位的案件建立结案出口,节约宝贵的司法资源,让有限的执行力量集中于有财产可供执行的案件当中,实现法院执行公正与效率的统一。

1. 明确了法院在案件执行中的职责界限

一般来说,进入执行程序的案件可分为两类,即有财产可供执行案件和无财产可供执行案件。对于有财产可供执行案件,法院按照法律、司法解释的规定采取相应的执行措施,直至执行完毕,实现债权人的权利。对于无财产可供执行案件,法院在采取相应财产调查措施后,按照法律、司法解释的规定终结本次执行程序。

终结本次执行程序意味着法院的执行职责告一段落,非依法定原因,原则上不再启动执行程序。民事诉讼法司法解释的这一规定为无财产案件提供了正式结案依据,解决了长期以来无财产案件积压所带来的一系列问题。特别是过去对于大量存在的无财产案件,只能作内部报结处理,还有大量的案件管理和接待申请执行人等工作需要处理,导致法院和执行法官在应对日益增长的执行现案同时,还要背负沉重的历史包袱,影响了执行工作整体效能;而通过终本程序制度明确了法院对无财产案件的执行职责,减少了因管理无财产可供执行案件而无谓消耗的执行资源,使有限的执行资源转而投入到有财产案件的执行中,进一步提高有财产案件的执行效率和效果,实现整体上执行效能的最大化。

2.以穷尽措施与公开程序来保障当事人的权利

终本程序不能完全执行到位的特性,使得它必须和执行程序的其他子程序,尤其是限制高消费、失信惩戒以及拒执罪罚有机地结合起来,提高终本案件的到位率,保证其结果的正义性。纵观终本程序的执行标的到位率发现,到位率低非常普遍,如河南省焦作市中级人民法院 2011—2014 年,分别有 87% 、76% 、79% 、94% 的终本案件的执行率在 10% 以下。所以,穷尽查控手段和公开执行措施一方面是为了安抚申请执行人,另一方面是为了提高案件执结率,同时还是以提高执行到位率为目标、具有实体正义内涵的“穷尽”与“公开”。

在案件可能以终本程序结案的情况下,公开是对申请执行人程序保障的最基础也是最为核心的保障。首先,申请执行人对执行的期待超过了对审判的期待。当事人在起诉时应该对对方当事人的执行能力和败诉的风险都有所预期。而在执行中,申请执行人虽然对执行难有所了解,但在经历了严格的审判程序获得胜诉判决之后,获得实际利益的预期会随着胜诉和对程序投入的加大而增涨。因不满执行程序对司法权威的影响要超过因不满审判程序而对司法权威的影响。其次,执行程序大多都不是在双方的参与下进行的,很多执行环节都是法院单方面所为,执行法官对申请执行人说明和告知的义务没有得到应有的强调,加上受执行难和执行机构在司法组织内部较高的违法率的认知之影响,申请执行人对执行机构和执行程序充满了猜忌和不信任。因此,公开执行程序的具体环节对于终本程序的意义尤其重大。自2018年以来,河南省焦作两级法院均开通了执行小程序和微信执行等阳关执行软件,只要申请执行人在手机上安装了执行小程序,就可以实时了解到案件进展情况,并可以随时与执行法官进行沟通[11]

公开终本程序主要体现在: 公开被执行人的财产申报,公开财产查控结果以及与被执行人的财产申报是否吻合; 公开对被执行人的实地调查结果,以及对申请执行人提供的财产线索的调查结果; 公开被执行人无可供执行财产的查控结果或者查控财产无法执行的结果并征求申请执行人是否愿意终结本次执行; 对申请执行人不同意终结本次执行的,对异议进行公开听证; 公开对被执行人作出的限制高消费的命令和载入失信黑名单的决定; 公开悬赏报告被执行人的财产; 公开对失信被执行人采取强制拘留、罚款、搜查等措施; 送达终本裁定书给双方当事人等等。此外,法院系统还公开了终本程序的后续动态管理程序[12]。法院通过司法解释、媒体宣传将执行程序展示给申请执行人,增加了执行程序的透明度和程序后果的可预测性。

3.以程序的公正弥补实体公正没有实现的缺陷

从执行程序内部来看,执行危机又直接表现为债务人的履行能力危机和诚信危机。如何解决执行危机的是基于客观原因还是诚信问题,一般应分如下三个步骤,以实现程序的正义。第一步,是甄别出被执行人是否具有执行能力。执行程序开始,执行法官并不能立即判断出被执行人不自动履行生效法律文书确定的义务的原因,必须通过对被执行人申报的财产和查控出的财产进行核对,对被执行人的财产状况和诚信度作出基本的判断; 第二步,在查控平台查找不到财产的情况下,通过实地查访、发布限高令和限制出境的命令以及悬赏公告、将失信被执行人纳入黑名单、实行拘留罚款等强制措施,进一步辨明被执行人的不能执行是主观的还是客观的原因; 第三步,穷尽所有的查控手段和适当地实施间接强制之后,进行裁定前的听证,力求没有查控疏漏,是执行机构在向申请执行人证明其穷尽和公开了执行的每个必要环节,证明终本程序并非执行机构执行不力、不当或者司法腐败所致; 解除申请执行人对执行机构的信任危机,以加强的程序保障和更加透明的程序正义,弥补申请执行人不能得到圆满的、最终的实体救济的遗憾。

长期以来,我国在解决执行危机这一问题上,采取的是一种行政化、政治化的策略,人们希望通过目前中国最强有力的机构和最强有力的组织系统来应对交易诚信低下的债务人。个案的执行结果在很大程度上依赖于具体执行法官(执行员)的努力程度,而无法获得制度上统一的保障。但是,通过近年来对终本程序中若干环节的修正和充实,执行程序在某种意义上已经改善了前述状况,虽然远远没有达到理想的效果,但它已经超越了作为权宜之计的初始定位,通过功能反思与功能催化,成为了执行程序制度性而非政治性、临时性或者行政化的路径。执行程序也通过终本程序承认了自己作为审判程序的后端通道与社会现实的直接接轨存在着巨大的裂缝,以及执行作为事后救济,并不能理想化地实现审判所确定的判决正义的客观本性。

4.回归本该由债权人承担的市场风险

由于社会经济发展的不平衡,还有市场交易风险的客观存在,被执行人失去履行能力,债权人的债权无法得到清偿,这种情况下,任何一个国家,任何一个国家的法院,对这种案件都是无法执行的。人民法院的强制措施是作为对债权人合法权益的一种事后的救济手段,不可能承担这样的风险,这种交易风险、法律风险应该由当事人自身承担。社会上一度将不能执行的法律文书戏称为“法律白条”,但是,债权能否实现,归根结底是由债务人的履行能力决定的,对于有能力执行而不执行的案件来说,法院的强制执行行为是有巨大作用的,但对于确无执行能力的被执行人来说,法院的执行就显得苍白无力。因此,除因意外、侵权、犯罪等形成的金钱债权外,其他金钱债权未能实现,都属于市场风险的范围,不能因为经过了诉讼和执行程序,市场风险就自然消失了,更不能将这种风险转嫁给国家和社会。法院严格按照法律规定的程序和条件,在案件无财产可供执行时,裁定终结本次执行程序,能够促使全社会进一步提高风险意识,使所有市场参与者更加主动、更加有效地预防和控制风险。

二、终结本次执行程序的要件

能够进入终结本次执行程序的案件对象只有经审查被执行人确无财产可供执行的案件。何为“确无财产可供执行”一般应该包含以下三点,一是该限定条件的对象只能是被执行人,也即无财产可供执行只能是被执行人无财产可供执行,即使被执行人的好朋友、配偶甚至父母有大量的财产可供执行,从法律层面讲,也与生效法律文书的履行没有任何关系。但并不是说被执行人亲朋好友、配偶的财产状况对案件的执行活动没有任何影响,如果被执行人因不履行债务而可能遭受拘留或被限制高消费等不利后果时,与被执行人有亲密关系的家属往往更愿意出手相助,这不仅符合我国家庭成员互帮互助的传统家庭伦理,对促使生效法律文书的履行也起到了积极作用。二是对于被执行人名下的财产,并非是只要被执行人享有所有权就可用于执行。例如被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣物等日常用品、所必需的生活费用及用于身体缺陷所必需的辅助工具、医疗物品等财产,不得查封、扣押、冻结。对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋,可以查封,但不得拍卖、变卖或抵债[13]。这种限定体现了法律对基本人权的保护。另外,还有被执行人虽有所有权但无法对其进行处置的情形也不能执行,一种情形是拍卖、变卖未成交,且申请执行人既不接受抵偿,又不能采取强制管理措的财产;第二种情形是虽已查封但未能扣留的财产[14]。三是对于被执行人不享有所有权的财产也并非一律不能执行。如到期债权和撤销权等。根据我国《中华人民共和国合同法》第73条的规定的债权人代位请求权,申请执行人只要能证明被执行人怠于行使债权,即使自己并不享有债权,也可代为请求法院执行债务人对第三人享有的债权[15]。又根据我国《合同法》第74条的规定的债权人撤销权,即使在执行中,某一财产的所有权并非被执行人所有,但只要符合该条规定的情节,申请执行人仍然可以通过撤销被执行人的转移财产行为后,对财产进行执行[16]。如何确定案件能否达到终结本次执行程序的程度,2016年11月8日,最高人民法院发布的《关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》(以下简称《终本规定》)给出了答案。根据《终本规定》一般要从程序和实体上进行审查。

(一)程序性要件

    程序性要件是指,已经采取了发出执行通知、责令被执行人报告财产等必要的执行措施;已经依法对被执行人采取限制高消费及非生活或者经营必需的有关消费、纳入失信被执行人名单等惩戒措施;执行案件立案后已经超过特定期限;对于下落不明的被执行人已经依法予以查找,对妨害执行的相关人员已依法采取强制措施;已将相关信息告知申请执行人并听取意见等。

其中,完成“责令被执行人报告财产”的标准,是指应当完成下列事项: (一)向被执行人发出报告财产令;(二)对被执行人报告的财产情况予以核查;(三)对逾期报告、拒绝报告或者虚假报告的被执行人或者相关人员,依法采取罚款、拘留等强制措施,构成犯罪的,依法启动刑事责任追究程序。 实践中,要求人民法院应当将财产报告、核实及处罚的情况记录入卷。

(二)实质性要件

     实质性要件是指,已穷尽财产调查措施,未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置。这里“已穷尽财产调查措施”,包括完成下列调查事项:(一)对申请执行人或者其他人提供的财产线索进行核查;(二)通过网络执行查控系统对被执行人的存款、车辆及其他交通运输工具、不动产、有价证券等财产情况进行查询;(三)无法通过网络执行查控系统查询本款第二项规定的财产情况的,在被执行人住所地或者可能隐匿、转移财产所在地进行必要调查;(四)被执行人隐匿财产、会计账簿等资料且拒不交出的,依法采取搜查措施;(五)经申请执行人申请,根据案件实际情况,依法采取审计调查、公告悬赏等调查措施;(六)法律、司法解释规定的其他财产调查措施。实践中要求,人民法院应当将财产调查情况记录入卷。至于“发现的财产不能处置”也包括了两种情形,一是变价不成且未能以物抵债又不能强制管理等。二是对于因未能实际扣押便不能变价或采取其他处置措施车辆、船舶等可移动性财产。所谓“发现的财产不能处置”,应当包括下列情形:(一)被执行人的财产经法定程序拍卖、变卖未成交,申请执行人不接受抵债或者依法不能交付其抵债,又不能对该财产采取强制管理等其他执行措施的;(二)人民法院在登记机关查封的被执行人车辆、船舶等财产,未能实际扣押的。

在司法实践中,判决结果的公正性是根据审判程序是否得到严格遵守来体现的,举证、质证越是充分,所得到的结果越接近真实。同理在终结本次执行中,被执行人是否满足无可供执行财产的条件是由程序要件来决定的,执行程序越充分,发现被执行人可供执行财产的机会越大,被执行人无可供执行财产的认定也就越准确。在执行过程中,法院了解被执行人财产信息的渠道主要有三种。一是被执行人自己申报,二是由申请执行人提供被执行人的财产状况信息或线索。三是法院依职权调取被执行人的财产信息,主要有通过“总对总”、“点对点”查控系统,查询被执行人名下的银行存款、有价证劵、不动产信息、车辆信息以及工商登记,甚至婚姻状况等。

三、案件终结本次执行程序的弊端

(一)“法律白条”的错觉

案件“终本”后,当事人会产生法院重新打“法律白条”的误解,会使当事人对法院的执行工作产生报怨情绪,造成不稳定现象,对法院的威信、法律的尊严无疑会存在或多或少的影响。

(二)案件数量的增加(重复)和社会对执行工作的不认可

多次恢复执行立案,造成恢复执行案件数量增多。一个案件只要未完全执行到位,申请执行人就可以多次申请恢复执行,这样,就会出现同一个执行依据,同一个争议标的的执行案件分为多个执行案件。案件管理系统中实际案件数增多,对执行法院来说还是要浪费大量人力在重复立案、录入信息以及繁杂的案件管理上,对上级法院来说也要浪费时间和精力去管理这批“多出的案件”。 同时,导致对执行案件难以规范,无法清晰准确地分析执行案件。一个案件的执行信息分散在多个案件中,不能直观反映出案件的执行始终。微观上,对一个案件规范管理难。宏观上,对整个终本案件以及整个执行案件情况分析难。也容易造成执行考核指标失真,出现实际执行质效和申请执行人对执行工作认可不一致的现象,从而导致社会上长期呼吁的“执行难”现象。

(三)申请执行人恢复执行权的局限性

案件“终本”后,虽然赋予了申请执行人恢复执行的申请权利,但是,由于申请人行使权力属于私权利的局限性,往往出现申请执行人提供财产线索的不准确或非常有限,导致案件长期处于休眠状态,实际上使申请执行人的权益实现。

(四)法院恢复立案的两难性

申请执行人在案件“终本”后提供财产线索,如果法院在核实线索准确性后再恢复执行程序,会给被执行人转移财产提供时机,与执行工作的及时性相违背,对申请执行人的合法权益造成潜在的风险。如果对申请执行人提供财产线索不进行核实,盲目恢复,会因为财产线索的不准确,仍然无法执行,案件进行再次 “终本”,严重浪费了司法资源,于是,法院执行立案出现两难。司法实践中,由于考核机制以及案多人少的实际情况,往往是案件一经裁定“终本”,主办执行法官即可将案件束之高阁,不闻不问。即便当事人提供财产线索,拟恢复执行,仍需等待重新立案,确定新执行法官后,原有的执行工作才能延续。因此,对执行法官的主动性、能动性缺乏很好的调度,容易错失或贻误执行良机。

四、终结本次执行程序案件的管理

由于终本案件实际上等于中止了正常的执行程序,为了切实维护申请执行人的合法权益,必须对终本案件对于终本案件严格管理,一方面严格终本标准,不能随意将案件终本,另一方面,对终本后的案件也不能束之高阁,不闻不问,应及时查询被执行人的财产状况,对于符合恢复执行的案件,及时恢复执行。

(一)严格终本条件,不得将不符合终本条件的案件终本

长期以来,各地法院纷纷将终结本次执行程序作为处理无财产可供执行的案件的一项机制,特别是2015年最高人民法院在制定民事诉讼法司法解释,正式规定了终结本次执行程序制度以后。但是由于民事诉讼法司法解释对终结本次执行程序的具体标准、程序及其后续管理等系列问题都没有具体规定,司法实践中,基于绩效考核的考虑,各地法院不同程度地存在适用标准过宽、程序过于简化等不规范问题,使得一些本不该进入该程序的执行案件被当作无财产可供执行案件处理,加之案件管理缺位,退出机制不畅,严重损害了债权人的合法权益,破坏了司法公信力。为了更好解决上述问题,严格规范终结本次执行程序,有效防止为片面追求结案率而滥用终结本次执行程序,严把进口,最高人民法院经过充分调研、酝酿,出台了《终本规定》文件,全面规范了终结本次执行程序的要件。因此,司法实践中,必须严格把控无财产可供执行案件的认定标准,严格按照《终本规定》的终结本次执行程序办案,充分保护债权人的合法权益。

    (二)积极进行终本案件的后续管理

为了确保申请执行人的合法权益,对于终本案件,必须专人管理,并且将“终本案件”被执行人名册公示、对“终本案件”被执行人权利进行限制。

1.专人(专门机构)对终本案件专门管理

司法实践中,一些案件承办法官面对巨大的办案压力,对于符合终本条件的案件一旦进入终本程序,就会如失负重。这就导致了部分进入终本的案件处于“休眠”状态,对案件不闻不问。为了保证申请执行人的权益,一些法院开始探索对于终本案件的单独管理,河南省焦作市法院就规定,由执行局综合处专门管理终本案件,负责终本案件的财产查封、扣押、冻结等控制性措施、变更、追加当事人,妨害执行的制裁措施,恢复执行审查、失信、限高管理等工作,从而在制度上保证了终本案件申请执行人的程序性权益

2. “终本案件”被执行人信息公示

案件终本后,如果不建立相应的信息公示制度,将会出现一系列问题:一是会造成重复执行,浪费社会资源。法院和债权人耗费了大量资源,查明了被执行人无财产可供执行的情况后,法院裁定终本结案。但其他债权人和法院对已查明的被执行人无财产的情况无从了解,往往还需要重复采取查询措施,无谓地浪费了社会资源。二是没有让被执行人承担与未履行债务相适应的法律责任。案件终本后,被执行人若不再承担与未履行债务相适应的责任,将使权利义务关系失衡,甚至会使被执行人因终本而获利。这不仅使债权人和公众在心理上难以接受这一结果,更可能鼓励被执行人滥用终本,逃避执行。 三是无法向公众提示交易风险。社会上可能与被执行人发生交易的对象,难以获知被执行人无履行能力的情况,会发生误判,因而遭受不必要的损失。因此,建立信息公示制度非常必要。如德国债务人名册制度[17],将被执行人无财产履行债务的情况公之于众。最高人民法院在解决执行难方面,积极探索,不仅建立了失信被执行人名单制度,在公示失信被执行人并对其予以信用惩戒;还提供了全国法院被执行人信息查询平台,让社会各界可以查询某人或者某单位在全国法院(不包括军事法院)是否有未结的执行实施案件,进一步明确了将建立终本案件信息库,并通过该信息库统一向社会公布终结本次执行程序案件的相关信息,接受当事人和社会的监督,以公开促公正[18]。 在“终本案件”被执行人名册公示制度下, 终本案件信息库记载的信息应当包括下列内容:(一)作为被执行人的法人或者其他组织的名称、住所地、组织机构代码及其法定代表人或者负责人的姓名,作为被执行人的自然人的姓名、性别、年龄、身份证件号码和住址;(二)生效法律文书的制作单位和文号,执行案号、立案时间、执行法院;(三)生效法律文书确定的义务和被执行人的履行情况;(四)人民法院认为应当记载的其他事项,可以包含信息自案件首次终本裁定生效之日起满20年后删除,但法院裁决延长的除外。当然如果被执行人自动履行完毕的,可以向执行法院申请提前删除;被执行人与申请执行人达成和解的,可以向执行法院申请标注已达成和解并正在履行等。当事人、利害关系人认为公布的终结本次执行程序案件信息错误的,可以向执行法院申请更正。执行法院审查属实的,应当在三日内予以更正。

3. 对“终本案件”被执行人权利进行限制

虽然“终本案件”的被执行人尽管对债务的不能清偿并不能完全归责于其自身因素,但也应为无法清偿债务而承担法律上的不利后果。在我国尚未建立统一破产制度的前提下,参照破产失权制度,对“终本案件”被执行人进行权利限制,是十分必要的。作为破产法的一项重要制度,破产失权的基本内容是,在一定期限届满之前,或者在一定的事实发生之前,破产人在社会领域、经济领域、政治领域乃至家庭关系领域,不得像正常人一样从事商业活动[19]、担任社会公职[20]、实施民事行为[21]等。在借鉴破产失权制度基础上,结合执行工作实际,我国“终本案件”被执行人权利限制的内容可以包括:1.被限制的主体:被执行人是自然人的,被限制主体即被执行人;被执行人是法人和其他非法人组织等单位,被限制主体是其法定代表人或负责人以及实际控制人。2.限制的权利范围:不得担任公职人员,不得担任律师、公证员,不得发起、设立公司,不得担任公司和其他组织的董事、监事及其他高级管理人员,不得成为遗嘱执行人、遗产管理人、失踪人的财产管理人及清算人。3.权利限制的作出和宣告:采取当然失权主义,即一旦首次终本的裁定生效,则被执行人的上述权利自然开始受限。对权利受限的宣告,由名册公示完成,即在名册上记载的人均在权利受限之列。4.权利限制的时限:与名册公示的期限一致。5.权利恢复:采取当然复权主义,一旦被执行人履行了全部债务或者限制权利的时限届满,被限制的权利自动恢复。

(三)及时将符合条件的“终本案件”恢复执行

终结本次执行作为执行案件结案方式的重要特征之一就是案件可以恢复执行[22]。根据《民诉解释》和《终本规定》规定,终结本次执行程序后,申请执行人发现被执行人有可供执行财产的,可以向执行法院申请恢复执行。可见,终本案件恢复执行的条件只有一个,即“申请执行人发现被执行人有可供执行财产”,且这种申请恢复不受时间和执行时效限制。司法实践中,执行法院在对案件终本后的5年内,每半年都要对案件进行一次网络查控,以便发现被执行人是否存在可供执行的的财产。

由此可以看出,以作出终本裁定的做出为分界点,可将终本案件分为两个部分:终结本次执行前和终结本次执行后。终结本次执行前的执行活动由法院主导,申请执行人只需提出强制执行申请,后续的财产调查、财产划拨等皆由法院承担;而终结本次执行后的执行活动则正相反,根据最高人民法院《民诉解释》第519条第2款[23]以及《终本规定》第9条第2款[24]的规定,可知终结本次执行后的执行是申请执行人提供财产线索为主,法院进行调查为辅的。这一过程是由申请执行人主导的。这样安排也符合终结本次执行程序为了转移执行风险,减轻法院负担的目的,同时,也兼顾了申请执行人的利益。

1.申请执行人启动恢复执行程序

对申请执行人而言,终本后市场风险向其合理回归,法院不再负有依职权调查财产的职责,申请执行人应自行查找被执行人财产。发现财产的,申请执行人可申请再次执行;不能发现财产的,承担债权无法实现的风险。这应当是发现财产并申请再次执行的主要方式。当然,我国目前社会管理水平尚有待提高,缺乏统一的财产登记、查询制度,申请执行人在短期内难有合法、有效的手段查询被执行人的财产。为解决这一特定历史阶段的困境,可由申请执行人委托律师,持法院签发的律师调查令,查找被执行人财产。

2.被申请执行人启动恢复执行程序

对被执行人而言,终本并不免除债务,被执行人仍有义务向申请执行人履行或通过法院履行[25]。因此,一旦其有财产可供执行了,就应及时自动向申请执行人履行,或者向法院报告新的财产情况。被执行人既不自动履行又不及时报告的,属妨害执行的行为,应追究法律责任。

由于案件进入终本状态后,对被执行人采取的各种手段并不当然解除,限制高消费、纳入失信名单等依然在起作用,在这一特定背景下,也存在由被执行人报告财产并申请再次执行的情况。

3.法院依职权恢复执行程序

对公众而言,“终本案件”被执行人信息公示后,可能会有人向申请执行人或法院提供被执行人财产信息[26]。提供给申请执行人的,自然由申请执行人核实并申请再次执行。提供给法院的,法院应进行核实;属实的,依职权再次执行并立即采取控制性执行措施,同时将有关情况通知申请执行人。同时,法院也有必要保留法院依职权调查财产并再次执行的权力[27],此外,在没有主体代表权利人行使权利的情况下,特别是针对执行依据是刑事财产刑、民事制裁裁决等文书的案件,由于案件的权利人是国家,但法律暂未明确由哪个机关代表国家行使权利,故也只能由法院依职权发现财产并再次执行。

五、终结本次执行程序的终结——建立完善被执行人破产制度

前面已述,终结本次执行程序主要是针对无财产可供执行案件,具体是指经过人民法院穷尽财产调查措施及相应的强制执行措施后,没有发现被执行人有可供执行的财产,或者仅发现部分财产并执行完毕后,申请执行人的全部或部分债权不能得到实现的案件类型。对于这类案件,无论采取什么执行措施都不可能执行到位,这是任何国家、任何时期都无法避免的客观存在,本质上属于当事人应当自己承担的商业风险、交易风险和法律风险。 关于此类案件的处理,可以通过完善的法人和自然人破产制度解决。虽然最高人民法院提出了“执转破”的想法[28],但我国自然人破产制度尚未建立,法人破产制度尚未全面落实,导致破产不得的“僵尸企业”大量存在,导致大量案件无法执行。2019年6月22日,国家发展改革委、最高人民法院等13部门联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》,对破解市场主体退出难题、推动低效无效市场主体退出,有了制度安排。该方案提出,按照市场化、法治化原则,研究建立个人破产制度,明确将建立健全金融机构市场化退出机制,推动国有“僵尸企业”破产退出。这必将能够畅通市场主体退出渠道,降低市场主体退出成本,激发市场主体竞争活力,完善优胜劣汰的市场机制,推动经济高质量发展。届时破产机制的全面建立,终本案件的结案方式将完成其历史使命,退出历史舞台。

责任编辑:时宜晨    


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