审判委员会制度是我国独具特色的一项司法审判制度，在五十多年的社会主义司法实践中发挥了重要的作用。随着社会主义市场经济的发展和审判方式改革的深化，社会公众对人民法院司法水平要求不断提高，现行的审判委员会制度无论是在组织形式、职能定位，还是在工作程序和方式上存在的问题日益显露，其发展现状已滞后于现代司法理念，与公正、高效审判宗旨的需要已不相适应，改进和完善审判委员会制度势在必行。最高法院已将审判委员会制度改革作为人民法院司法改革的一项重要内容，反映了时代的要求。近年来，全国不少法院在审判委员会改革方面进行了尝试，并取得了初步成效。笔者现结合自身司法实践，谈谈对审判委员会制度改革的几点思考和体会。
一、客观认识和评价审判委员会的地位与作用
中国审判委员会制度源于新民主主义革命时期红色根据地的审判制度，最初称为裁判委员会。抗日战争和解放战争时期，裁判委员会逐步演变为人民法院的审判委员会，这可以说是新中国法院审判委员会制度的雏形。新民主主义革命时期根据地的审判委员会与现行的人民法院审判委员会虽然在名称、议事规则、目的任务方面相同或类似，但当时的审判委员会并不是人民法院的审判组织，而是集行政、司法于一体，掌管司法决定权的政府机构。新中国成立后，逐步建立了社会主义的司法制度和司法组织体系，创立了独具中国特色的审判委员会制度。1951年中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国法院暂行条例》正式确立了审判委员会制度，但由于人民法院仍为政府的工作部门，审判委员会的组织方式和运作形式行政色彩仍十分浓厚，以便于直接为政治斗争服务。1954年我国第一部宪法确立了“一府两院”的国家机构体制，使人民法院的地位发生了根本性的变化，随之，1954年第一届全国人民代表大会制定的《人民法院组织法》，对新中国的司法制度进行了一些改革，法院组织体系实行四级三审制，确立了审判机关独立行使职权等基本原则，并在各级人民法院内设审判委员会，其任务是总结审判经验，讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作的问题，从而进一步扩大了审判委员会的职权，使审判委员会制度成为独具有中国特色的司法制度。1983年9月修订的《人民法院组织法》，仍然承继了这一制度。建国以来，审判委员会在发挥集体决策，实现审判民主，保证案件质量，维护司法公正方面发挥了重要作用。
改革开放以来，我国正在逐步建立符合社会主义市场经济体制的法律体系，随着依法治国方略的推进以及审判方式改革的深化，传统的审判委员会制度中的问题逐渐显露出来，为此司法理论界不少专家学者力主取消审判委员会制度，其主要理由为：一是审判委员会制度违背司法独立。认为我国审判委员会的运作方式行政管理色彩浓厚，妨碍合议庭制度、独任审判制度发挥作用。二是审判委员会制度有背审判公开原则和回避原则。审判委员会讨论案件不是公开进行的，带有浓厚的暗箱操作色彩，讨论时只有审判委员会委员和汇报人、记录人员在场。由于委员名单不对外公示，当事人亦无法对决定案件的审判委员会委员申请回避。三是审判委员会制度违反直接言词原则。审判委员会作为审判组织，并不开庭审理案件，却有对各类案件下判的权力。 这种审者不判、判者不审的现象，有悖于当代司法理念，有悖于审判中的直接言词原则。就像“一个不接触病人（即当事人）就敢下处方的医生（审判委员会）。”1四是审判委员会制度有碍于司法效率。由于审判委员会的运行方式、程序在法律上尚不完善，启动审判委员会讨论案件存在随意性和时间的不确定性，大量案件被提交审判委员会决定，造成案件积压，司法效率低下。
笔者认为，正确评价审判委员会的地位和作用应充分认识我国的国情，用历史的、辩证的、发展的观点来分析审判委员会制度，对审判委员会制度存在的弊端，可以通过改革逐步加以解决，不能因其存在问题而全盘否认其存在的价值。现阶段我国社会转型时期的国情决定了审判委员会仍然具有存在的必要性和合理性。首先，审判委员会的存在是坚持党对审判机关领导和人大对审判工作监督的需要。我国是中国共产党领导下的社会主义国家，国家性质和我国国情国体决定了任何国家机关和社会团体都必须坚持党的领导，“一府两院”要接受人大的监督。人民法院作为国家的司法机关，其审判活动必须置于党的领导和人大的监督之下，而审判委员会正是审判活动接受党的领导和人大的监督，实现党的根本宗旨和意志的有效载体。在我国宪法规定人民法院办案独立而不是法官个人独立的制度框架下，只有加强审判委员会制度，才能使审判工作始终坚持正确的政治方向，为大局和中心工作服务。其次，审判委员会的存在是我国社会主义初级阶段确保案件质量，维护司法公正的需要。社会主义初级阶段政治、经济发展水平决定了我国立法、司法水平尚处于不断完善提高阶段。在立法上，法律、法规尚不够健全和完善，增加了审判工作适用法律的难度。在司法上，法官队伍的现状还不能适应司法公正对法官素质的要求。近年来，人民法院虽然提高了进人门槛，经过司法考试选拔任用了一批素质较高的法律专业毕业生，但法官队伍尤其是基层法官队伍中，具有全日制法律本科以上学历的比例很小，法官业务能力和法律素质尚需提高。在执法环境上，人民群众自觉依法办事意识不强，社会各方面对法院干扰依然存在，尤其在新旧体制交替过程中，各种矛盾和利益冲突错综复杂，进一步增加了审判工作的难度。目前，依法治国进程同样处在初级阶段，立法、司法和执法环境的现状使人民法院处于各种社会矛盾的焦点上，有时法官职业存在着一定风险，对重大疑难案件，独任审判员或合议庭很难把握，由审判委员会进行集体把关，有利于确保案件质量，维护司法公正。同时，通过审判委员会集体讨论案件，可以用法院整体力量抵御外部对审判活动的干扰，分担法官的责任，减轻法官承受的压力。其三，审判委员会的存在是总结审判经验、规范法官执法尺度的需要。我国属于大陆法系国家，适用的是成文法，无论多么规范的成文法，也不避免地具有弹性幅度。加之，我国幅员辽阔，人口众多，各地经济发展水平不一，情况各异，所制定的法律多数弹性都比较大。同时，我国正处于政治、经济体制转轨时期，新情况、新问题不断涌现，许多领域尚没有法律予以规范。面对法律弹性幅度较大，立法滞后以及法官法律知识水平、认识能力高低不等的现实状况，如果不对法官的执法尺度进行规范，极易造成执法标准不统一，使得同样的案件得不到同样的甚至相近的处理。因此，通过审判委员会总结审判经验，形成一些指导审判的规范性意见，有助于形成各级法院所辖区域内司法实践的统一。
二、审判委员会组织形式应由领导型向专业型转变
审判委员会是法定审判组织，应由符合其自身特点和职责要求的人员组成。而现行的审判委员会则沿袭了我国行政管理机制的传统模式，委员由院长、副院长、审判业务庭庭长及相关部门负责人组成。这些人员大多是资深法官，在案件研究中政治敏锐性和把握全局的能力较强，但是，由于受分管或从事审判业务工作的限制，一些委员往往只熟悉自己所分管或从事的审判业务，而不熟悉其它的审判业务，势必会影响审判委员会研究案件的质量。随着法律法规的不断细化，案件类型和分工更加具体明确，审判工作的专业性越来越强，要求每个委员既通刑事、行政、又通民事、商事，确实是勉为其难。因此，审判委员会应走专业化的道路。
目前，司法理论界和实务界对审判委员会组织形式实行专业化提出了不少观点和建议。笔者结合近年来司法实践认为，审判委员会组织形式应符合审判规律的内在要求，一是要改革审判委员会委员的选任程序，改变审判委员会委员和行政职务完全挂钩的做法，通过公开竟聘，民主评议等形式把那些业务精通、政治过硬、作风正派的法官选进审判委员会。二是在审判委员会之下成立若干审判委员会专业分会，如审判委员会民事、刑事、行政分会等，其成员应由从事相关专业的优秀法官组成，审判委员会专业分会只讨论决定各相关业务的案件。在设立审判委员会专业分会后，各级法院统一的审判委员会仍然需要保留，审判委员会专业分会接受审判委员会的指导和监督。一方面可以协调各专业分会的联系，另一方面便于对涉及多个专业的重大疑难案件以及事关全局性、整体性、普遍性的审判问题的研究，强化宏观指导。三是要加强对审判委员会委员的教育培训，提高委员履行职责的能力。审判委员会作为法院内部最高的审判决策组织，其成员必须具有较高的业务素质，在当前复杂的国际国内形势下，新的法律法规和司法解释不断出台，司法领域新情况新问题很多，新类型案件层出不穷，与此相应，法律法规也在不断补充、修正、废除，委员在增加知识积累的同时，要实现知识的更新，以提高分析问题、解决问题的能力，提高自身素质，适应审判委员会发挥职能的需要。要创造各种机会和条件，组织委员先学一步，多学一点，使其业务能力始终能够代表全院的最高水平。
近年来，一些法院在审判委员会专业化改革方面进行了积极探索。河南焦作中院按照不同审判业务的性质特点，在审判委员会之下对口设置了五个专业组，即刑事专业组，民事专业组，行政专业组，立案、审监专业组以及执行、法警、司法技术专业组。专业组由分管或从事相关专业的审判委员会委员、庭室负责人、具有较高学历和审判经验的业务骨干及研究室相关人员组成，成员为五至七人，分别由主管院长和审判委员会委员主持开展工作。在此基础上，明确规定研究室作为审判委员会的办事机构，负责服务审判委员会及各专业组的具体事务，并在研究室分别固定一人承办各审判专业组的日常工作。审判委员会专业组的职能主要有：一是专业范围内讨论研究重大疑难案件，对案件质量和效率进行把关。二是结合协调相关业务部门工作，加强监督和考核，落实质量目标管理责任。三是针对审判工作中的重点、热点、难点以及社会关注的焦点问题，深入开展调查研究，总结审判经验，制定指导法院相关业务的规范性意见，并提交审判委员会讨论决定。考虑到审判委员会专业尚不是法定审判组织，明确规定专业组在对案件的研究把关上，其意见只是指导参考性意见，而不是决定性意见，当合议庭与专业组意见不一致时，仍须提交审判委员会研究决定。审判委员会专业组设立以来，由于其专业性强，熟悉相关业务工作，因此，在案件研究中能够抓住案件的焦点和关键，2005年上半年，各审判委员会专业组共讨论研究合议庭提交的重大疑难案件176件，经专业组讨论形成的一致意见，被合议庭评议后采纳的占85%以上。审判委员会专业组除对案件进行把关，还加强了对全市法院审判业务工作的指导。2005年上半年，专业组共召开专题研讨会17次，研究制定相关审判业务的规范性意见和工作制度39件，推动了全市法院案件质量和效率的提高。
三、审判委员会工作职能应由研究案件型向宏观指导型转变
《人民法院五年改革纲要》第22条规定，“规范审判委员会的工作职责，审判委员会作为法院内部最高审判组织，在深化合议庭职责，不断提高审理案件质量的基础上，逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大疑难、复杂案件的法律适用的问题，总结审判工作经验，充分发挥审判委员会对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究和作出权威性指导作用”。根据这一指导精神，审判委员会的主要职能应是研究有关审判工作的根本性和全局性问题，而不仅仅是对案件的讨论研究。但在司法实践中，由于有关法律对审判委员会研究案件的范围没有严格界定，使得许多一般案件被提交到审判委员会上讨论决定。加之，有关法律对审判委员会讨论决定案件的程序没有严格规定，往往存在谁愿意提交就可以提交，想何时提交就何时提交的随意性。从而造成审判委员会 往往陷入大量具体案件的讨论研究之中，没有足够的精力对审判工作中全局性、方向性的问题进行研究。由于大量的案件涌入审判委员会，实质上代替了合议庭的职能，极易造成权责不分，不利于增强合议庭和法官的责任心。
鉴于上述情况，审判委员会应转变职能，逐步减少对案件的研究讨论，弱化其研究具体个案的职能，强化其指导和监督审判业务的职能，把工作重点放在分析审判形势，总结审判规律，制定审判规范，研究带有普遍性的问题上。一是明确进入审判委员会的案件的标准，规定什么样的案件才可以进入审判委员会研究，依法限定审判委员会研究案件的范围，使审判委员会只对少数重大、疑难案件的法律适用问题进行研究。二是要规范程序，严把案件的进入审判委员会的关口，制定严格的提交审判委员会案件准入条件，减少案件提交审判委员会的随意性。三是要还权于合议庭，强化合议庭职能，保障合议庭依法独立审理案件，在还权同时强化责任，合议庭出现错案，全体成员承担责任。焦作中院在探索审判委员会改革中，进一步规范提交审判委员会讨论案件的运作程序。一是依据有关法律及上级法院有关规定，结合本院的实际情况，对合议庭直接提交审判委员会的重大疑难案件进行了严格界定，明确规定对合议庭拟判处死刑、死缓的刑事案件，检察机关提起抗诉的刑事案件等八类案件合议庭可直接提交审判委员会讨论研究，其它拟提交审判委员会研究的案件先由审判委员会专业组讨论把关，形成的一政性建议意见由合议庭评议是否采纳。二是专业组对合议庭提交的案件经讨论研究仍不能形成统一意见，或案件重大疑难、社会影响大、需提交审判委员会讨论的，由案件主审人综合争议焦点，写出审理报告，由专业组主持人提交审判委员会讨论。专业组成立后，提交审判委员会的案件大量减少，把审判委员会从大量的具体案件研究中解放出来，使审判委员会能够集中精力研究重大疑难案件，总结审判经验，研究指导全市法院的规范性意见及工作制度，提高了审判委员会的工作效率，强化了审判委员会的监督指导职能。2005年上半年，焦作中院审判委员会共研究案件74件，比去年同期的167件下降56％；研究工作制度及规范性意见数为47件，比去年同期的15件上升了213％。上半年，由于强化了监督指导职能，审判委员会研究出台了一系列重大改革举措，如实行信访流程管理，建立预防涉诉信访长效机制；建立案件质量考评体系，完善审判监督机制，强化案卷评查和错案、过错责任追究；开展以促进建立社会诚信体系，优化经济发展环境为主要内容的“诚信执行”集中行动等。由于提交审判委员会的案件大量减少，也提高了审判委员会的工作效率，需审判委员会决定的案件都能够在一周内研究，避免了过去因提交案件过多，一些案件长期滞留在审委会而造成案件超期的现象。
四、审判委员会运行方式应从听取汇报型向直接参与或旁听庭审型转变
司法实践中，审判委员会讨论案件往往以会议形式进行，许多委员事前既不查阅案卷材料，也不参与庭审或参加旁听，委员获知案情的重要途径就是听案件承办人的汇报。由于决定案件不直接听取诉辩双方的意见，就难以准确归纳当事人争论的理由及焦点。这种讨论决定案件的运行方式有违于促进公正司法的“直接言词”原则，这也是当前学术界质疑审判委员会制度甚至主张取消审判委员会的重要理由之一。因此，应大力改进审判委员会决定案件的运行方式，实行从听取汇报型向参与或旁听庭审型的大跨度转变。一是要建立审判委员会委员参与重大案件审理制度。应选择重大疑难且在本地区有较大影响的案件，由审判委员会委员亲自担任审判长审理案件，既可以使审判委员会委员全面了解案件争论的理由及焦点，也可以提高审判委员会委员的业务水平。二是要建立审判委员会委员旁听案件庭审制度。合议庭认为有可能提交审判委员会讨论的重大疑难案件，在开庭审理时，应邀请审判委员会委员旁听案件的庭审，努力使他们全面直接了解案情。三是要建立审判委员会委员提前阅看案情报告制度。目前审判委员会委员大多担任领导职务，还要处理日常繁杂的行政事务，所有拟提交审判委员会讨论案件完全让审判委员会委员参与或旁听庭审尚不现实，但应建立审判委员会委员提前阅看案情报告制度。审判委员会办事机构应在会议之前将本次会议所要讨论的案情报告送委员阅看，使委员有较充分的时间研究考虑案情和法律适用问题，使讨论更有针对性。四是要建立部门负责人和合议庭全体成员参与汇报制度。审判委员会在讨论案件时，合议庭全体成员和部门负责人应到场汇报并接受委员的质询，再审程序中须对本院原生效裁判作出重大改判的，原审合议庭及其部门负责人可列席会议，接受委员质询，防止承办人对汇报内容的侧重、夸张或弱化、隐瞒。焦作中院设立审判委员会专业组后，专业组讨论研究的案件中，专业组成员参与案件审理或旁听案件庭审占60％以上，由于每个专业组至少有2至3个审判委员会委员，在审判委员会讨论案件中，所涉及专业的委员多数已能熟悉案情，经熟悉案情的委员首先将案件的争议焦点和有关情况向审判委员会进行汇报，使其他审判委员会委员在提前阅看案情报告的基础上进一步了解案情。这样，在讨论决定案件时，由于各位审判委员会委员已从多个渠道熟悉或了解了案情，能够很快抓住案件焦点，提高了案件研究的质量和效率。
审判委员会改革涉及法院审判管理、审判方式、审判体制等诸多领域，往往牵一发而动全身。因此，在推进审判委员会改革中一定要深入调研，科学论证，在宪法和法律的框架内稳妥进行。笔者相信，随着我国司法体制尤其是法院各项改革的深入开展，审判委员会制度也一定会不断完善和发展，这项具有中国特色的审判制度一定会焕发出新的活力，发挥越来越重要的作用。