为进一步促进依法行政、化解行政争议，切实维护群众合法权益，加强行政审判与行政执法的良性互动，7月3日，焦作中院发布了2015—2019年度《行政审判白皮书》，并召开新闻发布会，对五年来全市行政审判案件的基本情况和反映出来的问题进行了全面总结和分析，并对行政机关依法行政提出了一些意见和建议。近日，本报记者采访了焦作中院行政庭，就“白皮书”的内容进行了深度解析。

总 况

案件数量增长98.2%

2015年—2019年，全市法院共受理行政诉讼案件5642件，与上一个五年的2846件相比，增长高达98.2%。

“2015年以来，随着行政诉讼法的修订和立案登记制的施行，人民群众通过诉讼解决行政纠纷的道路更为通畅、意愿更加强烈，行政诉讼案件的大幅增加成为近年来我市行政审判最为显著的特点。”行政庭庭长卫向娟分析了其中的原因。

此外，近年来我市在以城际铁路、“四城联创”、南水北调绿化带、棚户区改造等为代表的城市建设、环境整治上多点开花，在城市的建设和治理中行政权的运用不可避免，提升城市品位、改善生态环境的同时，产生了大量与重点工程、中心工作相关的行政案件。行政诉讼作为解决行政争议的司法途径，是公民、法人和其他组织维护自身权益的重要途径，人民群众对此有较大需求。

两大指标“一高一低”

五年来，全市法院共审结一审行政案件4130件，其中驳回起诉838件、撤诉967件，这两类结案方式占结案总数的比例分别为20.29%和23.41%（上一个五年比例分别是0.91%和81.11%），驳回起诉率大幅上升，撤诉率则大幅降低。

两个指标的“一高一低”，说明了什么问题？

“驳回起诉率高，说明老百姓‘不会告’的问题比较突出。立案登记制虽然极大地方便了当事人提起行政诉讼，但也导致大量不符合起诉条件的案件进入法院，比如许多原告缺乏基本的诉讼知识，一些人则滥用诉权，围绕一个问题反复、大量到法院起诉，由于不符合起诉条件，结果大量的案件被驳回起诉，造成程序空转，浪费了司法行政资源。”卫向娟说。

撤诉率低则表明案件协调的阻力在加大。在行政处罚等行政法律行为案件中，行政机关虽然拥有一定的自由裁量权，但由于法律规定不具体、执法责任追究机制不完善等原因，导致行政机关在协调中顾虑重重；在强制拆除类案件中，行政机关的行为已经无法撤销，拆除行为对原告的侵害已成既定事实，加之原告对赔偿数额的心理预期与行政机关的差距较大，且涉及人数众多，行政机关无法作出让步，协调难度很大。

案件类型出现五大变化

新类型案件比例增加。传统上的行政处罚、工伤认定、土地确权等类型案件比例在降低，但是行政协议、政府信息公开等新类型案件比例在逐步增加。

案件遍布行政管理多个领域。其中公安行政、劳动保障、土地管理、工商管理、房屋登记、规划行政等领域案件更加多样化，如劳动保障管理领域，由原来工伤认定扩展到工龄认定、养老金核定、先行支付等类型。

征地拆迁类案件大量出现，并由此引发出要求履行法定职责、政府信息公开等其他类型案件。

县级以上人民政府为被告的案件增多。2015—2019年，全市法院共受理县级以上人民政府为被告的一审案件930件，占比为21.9%，其中包括焦作市人民政府为被告的案件47件。

群体性案件增多。这类案件大多出现在房屋征收拆迁过程中，且大多与城市建设重点工作相关，行政机关存在执法不规范的问题，行政相对人经济利益和保障需求较大，极易发生信访和影响社会稳定的事件。五年来，市中院共受理10人以上群体性案件20起，100人以上的群体性案件为2起。

新型案件政府败诉居多

五年来，全市法院共审结4130件一审行政案件，其中行政机关败诉493件，败诉率11.9%。

在败诉行政案件行政行为种类上出现新变化，与以往传统的行政处罚、行政给付等行政案件为行政机关败诉案件主要类型不同，2015年至2019年，以政府信息公开、事实行为、行政协议等新类型行政案件的败诉数量呈增长趋势。政府信息公开案件败诉175件，数量为所有行政行为种类中败诉最多，占总数的35.5%，行政事实行为案件败诉87件，占总数的17.6%，行政协议案件败诉36件，占总数的7.3%。

问 题

近年来，我市各级行政机关在法治政府建设方面取得了长足进步，特别是在常见的行政处罚等执法过程中，执法能力普遍提高，大多数行政机关能够严格依照法定程序，保障当事人的知情权、参与权、抗辩权等权利，这是法治政府建设的成果。但是，存在的一些不足和问题需要引起足够的重视。

执法水平不高

缺乏程序意识。部分基层执法部门存在违反法定程序的情况，尤其是在强制拆除行为类案件中问题突出，有的行政机关过于注重效率，忽视社会效果，在没有达成补偿协议、未履行法定程序的情况下，强制对建筑物进行拆除，因而在诉讼中大多败诉。

调查收集证据意识不足。个别行政机关未经调查处理即作出行政决定，导致认定事实不清；有的行政机关向法院提供的证据不能证实被诉行政行为所认定的事实。

适用法律水平低。法律法规是行政机关的行为规范，不能打折扣，不得搞变通，但是个别行政机关的行政行为不符合法律规定，完全背离了法律的精神；有的行政机关在作出行政行为时，虽然能查清事实，但引用的法律依据与事实行为不匹配；个别行政机关对法律的理解过于片面、狭隘，没有准确适用。

法治观念不强。部分行政机关法治观念还有所欠缺，在遵守程序、适用法律上还存在不足，有的行政机关的行为缺乏法律依据，还不能做到自觉用法律思维思考问题。

缺乏责任担当

个别行政机关存在不敢担当、不愿作为的情况。在复议程序中，对下级行政机关监督不力，维持了原违法行政行为，导致矛盾延伸到诉讼程序中；在主动解决纠纷上不积极，实质性化解纠纷能力差，使本可在行政程序中解决的争议推移到了诉讼程序中；有的行政机关“愿判不愿调”，对于人民法院的协调工作回应缓慢，不愿主动作出协调决定，将纠纷解决完全寄于人民法院的刚性裁判。

诚信意识不强

政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，这是行政法上信赖保护原则的基本含义。

实践中，有的行政机关因缺乏诚信意识，对行政相对人的权益产生了负面影响，导致引发行政纠纷。这一问题在行政协议领域表现最为突出，比如在城市房屋拆迁过程中，有的行政机关在协议签订后不履行或者不按约定履行协议，  导致被拆迁人长期得不到安置，引发严重不满，极易产生诉讼、信访等一系列次生问题。

出庭应诉率低

五年来，我市行政机关负责人出庭应诉率始终处在全省中下游，最低的是2015年的10.2%，最高的是2018年的30.28%，2019年的出庭率不升反降，这一情况应当引起关注。另外，大多数出庭的负责人均是县区政府职能部门副职，“一把手”出庭应诉比例低。马村区人民政府对行政机关负责人出庭应诉工作重视，负责人出庭应诉率较高。

个别行政机关还存在“走过场”、“重形式”的现象，出庭负责人对案情和相关法律缺乏了解，庭前准备不足，导致影响庭审效率；有的行政机关负责人“出庭不出声”，答辩、质证、辩论等环节都由普通工作人员或律师主导，未能实际参与到案件的庭审或者协调过程中，影响了行政机关负责人出庭的效果。

司法与行政互动不足

司法机关与行政机关虽然有互动机制，但沟通交流不全面、不深入，还局限在案件本身，没有从“点”扩展到“面”，没有形成常态。

目前，市税务局主动与市法院加强联动，建立了七项涉税纠纷协作机制，推进行政争议化解，对司法行政的互动进行了有益探索，但是与公安、自然资源、工商、劳动保障等行政案件多发的行政机关还未建立相关机制，司法和行政的互动需进一步深入。

建 议

为推进我市法治政府建设，提高行政机关依法行政能力和水平，促进行政争议的实质性解决，焦作中院针对上述问题，提出了几点建议：

增强依法行政意识

要善于运用法治思维和法治方式处理公正与效率、实体与程序，改革发展与依法行政的关系，积极营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，切实维护人民群众利益。

确保程序正当正义

建议行政机关专项研究在土地、房屋征收工作中存在的程序违法问题，改进工作方式，维护人民群众合法权益。一是遵循法定程序，严格征迁中的启动、公示、补偿、强制执行、行政复议等程序。二是建立信息公开机制，及时准确地公开征收信息，保障被征收群众的知情权，及时公示补偿情况，让被征收群众“心中有数”。三是加大法治宣传力度，对征收法律和政策进行广泛宣传，特别加强对征收程序的宣传力度，公布征收步骤，消除公众的不公平感。

提高依法行政能力

建议我市行政机关加强法律法规的学习和理解。2019年《政府信息公开条例》、《行政许可法》等多部法律已经修订，2020年修订后的《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律法规也开始施行，这些法律法规是行政机关作出行政行为的重要法律依据，建议进行重点培训学习，更新法律知识，完善执法方式，提高依法行政能力和水平。

提升内部纠错能力

建议上级行政机关加强对下级行政机关的领导、指导和监督，对下级行政机关的违法行为及时纠正，将纠纷化解在行政机关内部程序，避免败诉给行政机关带来的消极影响。行政复议与行政诉讼相比，程序简单、成本较低、审查范围更广，行政机关要充分利用这一内部纠错制度，将行政争议化解在行政程序中，化解在源头。

健全出庭应诉制度

建议建立行政机关内部负责人出庭应诉机制。一般案件行政机关负责人无特殊情况应当出庭；涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件的案件，以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件必须出庭。

建议行政机关负责人认真对待出庭应诉工作，庭审中要敢于“发声”，做好答辩、举证等工作，同时也要善于化解矛盾，自觉配合人民法院的审理和协调工作。

建议建立行政机关负责人出庭应诉情况报告制度，由市中院每季度向市人大常委会、监察委员会、市政法委报告相关情况，将其与法治政府考核挂钩。

案例解析

案例一：杨某某诉X区政府拆除行为违法一案

案情

2010年8月，郑焦城际铁路项目进入实质性建设阶段，原告杨某某的房屋正好处在郑焦城际铁路沿线的拆迁范围内。X区政府在未与原告达成补偿协议的情况下，组织人员将其房屋拆除，杨某某认为政府的拆迁行为违法，遂诉至法院。

判决

焦作中院审理后认为，X区政府作为郑焦城际铁路征迁安置工作的责任单位，虽然作了宣传、调查、登记等工作，但未履行相关法定程序，没有按照规定作出房屋征收决定并进行公告、未对被征收房屋的价值进行评估、在达不成补偿协议的情况下未作出补偿决定并公告等，其行为属违法。

意义

随着城市化进程的加快，各项城市基础工程建设越来越多，涉及行政的土地房产纠纷也与日递增。这就需要各级政府妥善处理好效率和公正的之间的关系。但在实际工作中，行政机关往往只注重效率问题，尤其是在重大工程建设方面，过多考虑如何确保工程按时完工，而不注重相应的法律程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定了市、县级人民政府对国有土地上的房屋实施征收与补偿应经过以下程序：拟定征收补偿方案、征求公众意见、将征求意见情况和修改情况及时公布、作出房屋征收决定并公告、对被征收房屋的价值进行评估、在签约期内达不成补偿协议的由政府按照征收补偿方案作出补偿决定并予以公告。这些程序看似繁琐，但这是立法机关在效率和公正之间所作的最大平衡。行政机关必须执行这些必要的程序，否则行政机关的行为有可能被法院依法撤销或确认违法（或无效）。

案例二：某置业公司诉X县国土资源局错误征缴土地闲置费案

案情

2012年12月6日，原告焦作某置业公司取得了涉案土地的使用权，协议约定建设项目应于2013年12月1日之前开工。但是，由于土地清理不彻底，存在青苗、构筑物、坟山等附着物以及村民阻挠开发的情况，原告先后两次发函要求县国土资源局协调处理，迟迟没有结果，后该宗土地在另一起案件中被公安机关查封。

2016年6月2日，该局调查后认定上述土地为闲置土地，并于2017年1月17日作出征缴土地闲置费决定书，认定由于原告自身原因，涉案宗地未动工开发建设已满一年，对原告征缴土地闲置费1700万元。原告不服，提起诉讼。

判决

一审、二审法院认为，国家征收土地闲置费的目的是为了规范土地市场行为，防止相关权利人因自身的原因导致所取得的土地长期闲置，促进节约集约用地。对一些确实因客观原因导致无法开发土地的情况，国土资源主管部门应当进行调查核实，区分不同的情况予以相应的处理。本案中，在焦作某置业公司明确提出本案涉诉土地闲置，是政府有关部门的行为造成动工开发延迟，并提供土地闲置原因说明材料的情况，被告应当按照《闲置土地处置办法》第八条的规定进行调查核实并作出处理，其在未调查核实的情况下即对原告作出征收土地闲置费的决定属事实不清、证据不足，遂依法判决被告败诉。

意义

行政机关具有公共管理的职能，任何处理决定都可能会对行政相对人的权利义务产生巨大影响，故其作出的行政决定应当有充分的依据，这也是提升行政机关公信力和公定力的必然要求。本案中县国土资源局在依据不足的情况下作出了处理决定，显然是不符合法律规定的，该决定损害了行政相对人的合法权益，应当被撤销。

案例三 侯某某不服公安机关行政处罚一案

案情

2016年10月28日，侯某某无证、酒后驾车,被公安机关罚款2500元。2017年2月23日，侯某某有证、酒后驾车,公安机关以原告“酒后驾驶机动车被处罚，再次酒后驾驶机动车”为由，作出罚款1500元、吊销驾证的处罚决定。原告不服，提起行政诉讼，请求法院撤销公安机关作出的吊销其机动车驾驶证的处罚决定。

判决

《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条第一款规定：饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证。

法院审理后认为，该条款是以驾驶人拥有驾驶证为前提条件的，第一次酒驾就要暂扣驾驶证六个月，再次酒驾就要吊销驾驶证。因此，候某某虽然是第二次酒驾，但并不符合条款规定的情形，于是判决撤销公安机关作出的吊销机动车驾驶证的处罚决定。

意义

行政执法应当严格以法律为准绳，行政机关不能在无依据的情况下任意扩大法律规定的适用范围。本案中，公安交通管理部门扩大了《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条第一款规定的适用范围，加重了行政相对人的违法成本，这是其行政处罚决定被撤销的原因。

案例四 原告杜某某恶意诉讼案

案情

2015年3月8日，公安机关根据杜某某的违法事实依法作出了行政拘留十日的处罚。杜某某不服，提起诉讼。案件经过一审、二审，均败诉，杜某某向省高院申请再审，被依法驳回。杜某某随后申请涉及政府信息公开至少82件次，并向一审法院提起行政诉讼28件。2018年4月26日，公安机关针对行政处罚的相关证据向杜某某出具情况说明，杜某某不服再次诉至法院。

判决

一审、二审法院认为，杜某某的案件已经经过一审、二审判决，而且被省高院驳回了再审申请。但是，杜某某依然多次提起行政诉讼，明显缺乏值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，违背了诉权行使的必要性、正当性，遂以构成诉讼权利的滥用为由驳回杜某某的起诉。

意义

行政诉讼中，人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，也有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，也就是说保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉等均是审判权的应有之义。本案杜某某的行政处罚决定经过三级法院审理、审查，行政纠纷已无再审理的必要性，人民法院裁定驳回起诉节约了诉讼成本，维护了司法权威。