前 言
2017 年 10 月，最高人民法院、司法部印发了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，我省成为试点地区之一；2018 年 2 月，我省印发了《关于进一步开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实施意见》，《意见》在试点工作范围、人民法院和司法行政机关各自职责、经费保障等方面进一步细化，强调法律援助在刑事案件律师辩护全覆盖工作中发挥着基础性、支撑性的兜底作用。《办法》和《意见》的出台，是继2012年《刑事诉讼法》之后进一步完善刑事辩护制度的重要举措，为犯罪嫌疑人和被告人的合法权益提供了更坚实的保障。但在司法实践中，刑事案件律师辩护全覆盖工作仍面临不少问题，比如辩护效果不佳、经费保障不足等等，这些问题在推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革和完善认罪认罚从宽制度的背景下显得尤为突出。
孟州市在 2016 年成为全省审判阶段刑事法律援助全覆盖的试点单位，试点工作开展时间较长。故本文以孟州市为调查样本，在分析该项工作开展情况的基础上，披露问题漏洞，提出可行性建议，以求进一步完善刑事案件律师辩护全覆盖工作。
一、研究方法和过程
此次课题采取了多种研究方法。一是采用了实证研究法，通过开展座谈、走访、深度访谈等多种方式，了解群众、法官、律师以及司法行政系统工作人员对试点工作的意见和建议；二是数据分析法，对孟州市的律师资源、刑事案件法律援助数、刑事案件普通程序被告人人数以及刑事案件的辩护率进行研究与分析，从数据中得出试点工作开展的成果和问题；三是比较分析法，通过与国外经验比较分析，对试点工作开展以来形成的工作机制进行梳理、总结和反思，找出试点工作开展过程存在的不足和缺陷，并针对问题结合工作实际，提出具有针对性和可操作性的解决对策。
二、孟州市开展试点工作的现状
（一）审判阶段通知类案件显著增长，辩护率大幅提高
据统计，2018 年孟州市法院刑事案件普通程序立案数 211 件，被告人数 385 人，自行委托辩护数105 起，法律援助辩护数 113 起，辩护率为56.62%。而孟州市法律援助中心办理刑事案件 194 起，其中审判阶段通知案件 48 起，申请案件 65 起，审判阶段案件占刑事法律援助案件的 48%。
2019年孟州市人民法院刑事案件普通程序立案数 185 件，被告人数 285 人，自行委托辩护数 152 件，法律援助辩护数 233件，辩护率达100%。孟州市法律援助中心共办理刑事援助案件 171起，其中审判阶段通知辩护案件 122起，申请案件 9起，共计 131 起，审判阶段案件占刑事法律援助案件的 76.6%。
从以上数字可以看出，2019年刑事援助案件总数、通知辩护数、审判阶段刑事法援案件比、辩护率相较于2018年均有所增长，申请辩护数大幅下降。其中，审判阶段通知辩护数、刑事辩护率增长尤为明显，主要原因是随着试点工作的纵深推进，被告人对律师辩护全覆盖工作作用和意义的认识不断提高，愿意接受法律援助中心指派的律师为自己辩护，再加上律师开展法律援助业务的外部环境不断改善，经费的投入力度大幅提升，法院与法律援助中心、律师协会、律所等多家机构的沟通协调形成工作机制，导致更多的律师资源向法律援助工作靠拢，刑事辩护率大幅提高。
（二）严把质量关，刑事法律援助案件办理效果较好
孟州市法院和法律援助中心在在案件质量方面做到以下几点：
一是分类指派，根据案件性质，结合律师业务特长、年龄结构,合理指派案件；二是做好事中监督，跟踪案件进展程度，了解律师的办案情况，推行律师三次会见被告人制度，要求在充分了解案情的基础上形成辩护意见，做到有效辩护，最大程度维护被告人的合法权益。针对疑难或社会影响大、关注度高的刑事案件，由法律援助中心工作人员参与庭审，对律师的专业水平、履职情况等进行监督；三是坚持事后回访，回访对象为司法机关办案人员和被告人家属，对律师办案质量给出综合评价，对律师在办案过程中出现的共性问题，通过“孟州法律援助”微信群进行探讨或指正，个性问题则单独与承办律师进行沟通。通过对审判阶段通知辩护的 122 起案件的判决结果进行梳理和归纳，发现律师辩护意见被全部采纳的有 35 起，占比 28.68%，部分采纳的 80起，占比 65.57%，不采纳的有 7 起，占比 5.7%。以上数据可以看出，刑事法律援助律师的辩护意见被法院采纳率较高，在维护被告人合法权益方面发挥了积极的作用。
（三）律师资源基本充足，建立刑辩律师与值班律师名册
孟州市有常住人口 40 万人，辖区内有四个律师事务所，共 39 名社会律师，执业三年以上的律师有 34 名，每万人拥有 0.98 名律师，虽然低于全国平均水平，但略高于焦作市其他县市区。从近几年法律援助案件的指派、办理情况来看，基本能够适应案件数量递增及刑事法律援助工作开展的需要。
孟州市在每个律师自主申报的基础上，结合其法律援助案件办理质量，并听取法官的意见，选取有三年以上刑事辩护经验，热爱刑事辩护业务、热心公益，配合意识、大局意识强的律师组建了刑辩律师名册，参与刑辩全覆盖工作；选拔纪律意识强、刑事法律业务知识好的律师组建法律援助值班律师名册，为简易程序审理的被告人提供法律帮助，并对两个名册的律师结合具体业务，聘请资深律师开展刑事法律知识讲座，交流办案经验，为高标准开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作提供了优质的律师资源保障。
（四）法院与法律援助中心加强沟通，进一步稳固会商机制
早在2017年，孟州市作为刑事法律援助全覆盖试点市，便已经与同级人民法院建立了会商机制，只是那时沟通协调不畅。《办法》和《实施意见》出台后，人民法院加大与法律援助中心的协商力度，双方之间积极对接。一是建立数据共享机制，共同学习文件内容，商讨文书运转规程，确定两名试点工作联络员，负责每月的数据共享工作，保证每月刑事报表数据真实一致；二是探索提供法律帮助的“抢单”工作模式，就简易程序提供法律帮助的格式文书和提交法律意见等内容，双方进行充分协商，建立了由双方联络员、值班律师为成员的微信群，形成“抢单”机制，即刑庭的联络员发出通知后，最先回复的值班律师迅速到刑庭取回通知，第一时间会见被告人，填写《值班律师提供法律帮助情况表》，之后到中心完善手续归档，向法院提交公函和《情况表》，提高了法律帮助案件办理的效率和质量；三是形成联席会议机制，即由法院主管刑事审判的副院长、庭长和司法局法律援助中心主管领导及主任参加会议,对工作中的新情况和新问题及时沟通,商定解决方案,规范运行程序。四是形成案件回访机制，坚持每案必访，结案后对案件主审法官进行回访，了解律师的专业水平、办案质量、配合意识、政治意识等内容, 提高试点工作中法官的参与度和重视度。
（五）开展宣传,扩大试点工作知晓率
一是印制宣传彩页，将涵盖刑事法律知识及刑事案件法律援助申请条件和程序的 12000 余份宣传彩页, 利用“法治宣传进乡村、进社区”等活动发放到群众手中；二是在全市已经建成的 12 个法治宣传长廊、289 个法治宣传版面中加入刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖的内容，以及公民申请刑事法律援助的内容；三是利用微信公众号将刑事法律援助的申请、通知辩护、全覆盖的内容，以“说说孟州法律援助那些事儿”为题，用通俗易懂的语言制成动漫加以宣传；四是通过召开座谈会、培训会，提高办案人员、律师对刑辩全覆盖工作重要性的认识，共同学习刑事法律援助全覆盖有关文件精神和各个阶段的衔接配合、工作流程。
（六）群众和相关人员对试点工作的开展情况基本满意
孟州市法院和孟州市法律援助中心每年都会收集相关群体对刑事案件法律援助的有关政策的意见建议，2019年，对抽取的40名群众、法官、律师和司法行政人员进行电话回访，了解他们对当前刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见和建议。
对15刑事案件受援人的家属进行回访，表示满意有11人，褒贬不一的有4人。满意的11名家属认为由于受教育程度低且经济困难，家人触犯法律后因难以承担高昂的律师费用而不知所措，但试点工作的开展让被告人能够及时获得法律援助，相当于给被告人和家属吃了一颗“定心丸”，非常感谢政府实施的这项政策。而褒贬不一的4人认为，虽然能够得到免费的法律援助，但是处理结果并没有达到预期，认为律师不够尽责。
15名刑事案件承办律师认为，试点工作的开展增加了律师的案源，同时在工作中加深了和法官的沟通，有利于改善职业环境，提升彼此的认同感。但经费保障不足，案件补贴力度不够。
5名司法行政机关工作人员一致认为，全覆盖试点工作是推进司法人权保障，维护法律正确实施，保障公平正义的重要举措，在一定程度上破解了刑辩难的问题，也有利于改善律师执业环境。
对5名法官的回访结果显示，他们大力支持试点工作，援助律师的参与不仅维护了被告人的合法权益，有效预防和避免冤假错案的发生，而且减少了被告人的抵触情绪，提高服判息诉率，减少涉诉信访案件发生，维护了正常的审判秩序和社会秩序。但存在部分法援律师责任心不强的现象。
四、孟州市开展试点工作存在的问题
（一）法律援助工作仍面临经费压力和人员不足问题
在经费保障方面，随着法律援助业务量的逐年增加，尤其今年刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖工作的推行，基层法律援助机构往年结余已基本完全消化，办案经费完全依靠中央、省级拨付，焦作市大部分县市区同级法律援助经费与中央、省级专款资金达不到 1:1 配套，部分县市区列入预算经费未足额拨付到位，再加上今年同级财政吃紧，经费压缩，同级经费难以保障到位。今年试点工作开展之处，刑事案件数量猛增，孟州市在上级拨款还未拨付之时经费甚至出现了赤字，经费一度成为试点工作能否继续深入开展的最大瓶颈，因此，在同级经费难以足额保障的情况下，试点工作的开展仍然面临经费压力。
在人力保障方面，基层法律援助机构很难达到工作人员 3-5 人的要求，孟州市法律援助中心在岗工作人员有 2 名，在焦作市的县市区法律援助机构中已经算是人员较多的单位了，有的县市区甚至一人独撑，既要参与扶贫驻村工作、又要配合司法局的中心工作，更要按时高质量完成业务日益繁重的法律援助工作，在时间精力紧张人员不足的情况下，很难将法律援助日益精细的管理职责落实到位。与此同时，焦作市基层法律援助机构尚未完成参公管理，人员编制为事业编制，和同单位的公务员待遇相差较大，同工不同酬，影响积极性和主动性的发挥。
（二）提供法律帮助工作没有达到《实施意见》要求
孟州市人民法院适用简易程序、速裁程序审理的被告人数为 278人，而孟州市法律援助中心办理法律帮助人次为 22人次，仅占7.91%。虽然提供法律帮助的效果较好，得到被告人的认可，但是总体提供法律帮助的数量还是太少，法律帮助工作的开展没有达到《实施意见》的要求。产生上述问题的主要原因：一是在于部分法官对法律帮助的认识不深，重视不够，很多简易、速裁程序的案件没有按照文件要求履行通知职责；二是适用简易、速裁程序的案件多是事实清楚、证据充分的案件，且法定审理期限较短，基层法院化解积案任务重，有时通知十分仓促，值班律师根本来不及开展法律帮助工作；三是提供法律帮助并非必须，承办法官的随意性比较大。以上种种原因导致法院未能通知法律援助机构对适用简易、速裁程序的案件被告人提供法律帮助。
（三）刑事案件法律援助案件质量仍然有待加强
目前，影响刑事案件法律援助质量的因素有以下几点：一是法律援助案件补贴标准不足社会案件收费标准的 1/4，导致部分刑辩经验丰富、案源充足的律师不愿意主动办理法律援助案件。二是律师承办法律援助案件除了收益较少外，其工作量与社会案件无异，实践中，存在律师只差应付、拿援助案件
“练手”的现象，主要体现在实体辩护性辩护效果不佳，针对控方证据的真实性、合法性和关联性进行有效辩护的案件较少，而涉及无罪辩护、程序性违法方面的辩护更少；阅卷笔录杂乱无章，会见笔录过于简略；辩护词格式化、模板化，庭审准备不足；法律援助机构虽然提倡和鼓励援助律师按照《实施意见》的要求进行“多次会见”，但是收效甚微。三是基层法律援助机构业务工作繁重，工作人员严重短缺，法律专业知识与律师相去甚远，导致监管工作无法全面到位。
（四）法院 、法律援助中心和被告人三方间的沟通需加强
在日常工作中，存在案件被告人自行委托辩护与法院通知辩护发生冲突的现象。一种情况是家属聘请了律师但没有及时告知主审法官，法院按照规定通知辩护，法律援助机构及时指派律师承办案件，援助律师做了一定工作后，发现被告人已经自行委托了律师，援助案件只能终止，造成资源、资金浪费；另一种情况是被告人声称已自行委托辩护律师，临近开庭，法院发现其并未聘请律师，此时法官通知法律援助中心为被告人指派律师，但是距离开庭时间已不足 15 天，甚至更短，法院又无法变更开庭日期，导致律师阅卷、会见等庭前准备时间不足，甚至十分仓促，难以保障庭审辩护质量。
五、对策和建议
（一）强化经费和人力保障以巩固试点工作基石
经费和人力保障是解决辩护率和案件质量低的关键所在。因此，在经费保障方面，建议省司法厅商省财政厅继续加大对试点地区经费拨付的力度，同时加大对市、县（区）财政部门存在的经费问题的督促整改力度，确保上级拨付专款能够及时、足额拨付到位。各级司法行政系统应联合财政部门自上而下出台财政配套资金文件规定，为地方司法局向同级财政争取法律援助经费提供政策支持。另外，应效仿欧美法制发达的国家，在各地级市设立法律援助专项基金账户，接受社会各界人士的捐赠，由市一级司法行政机关负责统筹管理，根据本地各县区实际情况划拨使用，这能够在一定程度上缓解各级财政经费不足的压力。
在人力保障方面，制定强制援助制度和专职法援刑辩律师激励制度，对律所的执业律师，每年强制援助刑事案件（除可能判处无期徒刑以上刑罚案件）不少于3件，由看守所工作人员、承办法官和被告人对案件援助质量进行评价，年度评价均不满意的，由司法行政机关会同律协对律师本人和其所在律所进行处罚，必要时可以暂停其执业活动。司法行政机关和律协选取一批执业3年以上、责任心强、经验丰富的律师作为专职法律援助刑辩律师，薪资参照同级别法官、检察官的待遇，还应设定一些特殊权利，比如专职律师会见被告人享有优先权，专职律师工作满5年可转业法官、检察官等。另外，司法行政机关应与相关职能部门加强沟通力度，逐步解决法律援助机构、人员参公管理问题，激发工作人员干事创业的积极性。
（二）坚持案件质量是法律援助工作生命线原则不动摇
案件质量是法律援助工作的生命线，只有良好的办案质量才能积累起群众对法律援助工作的信任，才能获得社会各界对法律援助工作的支持。提高刑事案件的援助质量需要做到以下几点：一是分类指派，根据案件性质，结合律师业务特长，选择入库律师承办案件；二是做好事中监督，一方面通过跟踪案件进展程度及法律援助机构工作人员参与庭审等方式做好内部监督，另一方面通过设立志愿者监督台及公示法院、司法局、看守所纪检监察手机号码等方式主动接受群众监督；三是坚持事后回访，做好群众和法官意见建议的收集整理工作，及时通报律师科，作为对律师工作考核的参考意见；四是制定刑事案件卷宗评估标准，建立惩奖机制，细化阅卷笔录、会见笔录、证据材料、辩护意见的评分标准，同时引导援助律师按照标准要求开展法律援助工作；五是在办案经费允许的情况下，提高办案补贴标准，缩小与社会案件收费标准的差距，提高办案律师的积极性和主动性，强化援助律师的社会责任感、使命感和荣誉感；六是加大培训力度，由司法行政机关会同法院、律协举办培训会，邀请法学专家、资深法官、律师介绍工作经验，增加无罪辩护和程序性辩护的方法技巧。
（三）人民法院和司法行政机关需要进一步加强配合
目前，孟州市法律援助中心已经建立起“告知被告人—法院出具通知辩护人函—法援中心当日指派辩护人--三日内首次会见”的通知辩护工作机制，以及提供法律帮助的“抢单”工作模式，但提供法律帮助案件占比低，对被告人是否委托辩护人的情况掌握不实等问题，反映出工作改进的空间仍然很大。因此，为推进试点工作更好的开展，需要双方进一步完善规范化和标准化的试点工作机制，双方要通过各种群道加大提供法律帮助情形的告知力度，提前多次询问被告人委托辩护人状况，协力解决目前存在的《实施意见》内容不能完全落实的相关问题。同时，建议省高院和省司法厅适时召开试点工作推进会，就协商机制的内容、作用、运行、数据信息共享等问题进一步明确责任。
（四）加大落实法律援助“应援尽援”原则的力度
试点工作开展之初，由于办案经费紧张，包括孟州在内的部分县市区不得已选择以压缩民事案件的方式来保障试点工作的顺利开展，且看守所转出案件数量较去年下降明显，这显然违背了法律援助工作的初衷，不符合法律援助“应援尽援”的原则和精神。因此，上级下拨经费到位后，一是基层法律援助机构要改变工作思路，巩固工作基础，在开展试点工作的同时强化民事法律援助案件的办理工作和法院值班律师工作，发挥保障民生的职能作用；二是要做好驻看守所法律援助工作站工作，以及侦查、审查起诉阶段的法律援助工作，保障一定量的申请类刑事法律援助案件，保障犯罪嫌疑人的合法权益；三是有针对性的加大刑事法律援助宣传，同时保障法律援助工作的日常宣传工作，创新宣传方式，扩大宣传广度和深度，提高群众知晓率，不能顾此失彼，要保证各项法律援助工作都能顺利、有序开展。
结 语
通过对孟州市开展刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖试点工作中的案件数量、案件质量、律师资源、经费保障、会商机制等试点工作内容进行全面分析，可以得出孟州市试点工作的开展颇有成效，在多方共同努力下取得了初步成功。但与此同时也存在一些问题，刑辩覆盖率有待进一步提高，案件质量管理有待进一步强化，会商机制有待进一步完善。笔者结合本地的工作实际，针对试点工作开展过程中出现的问题多角度、多主体提出相应的对策，以期为试点工作深入开展提供参考，不足之处，敬请指正。