随着我国社会经济的不断发展和改革的不断深化，社会利益分配方式日益复杂，各种矛盾冲突呈现增多和繁杂的发展趋势，民事纠纷层出不穷。单一的调解方式已不能完全适应形势的需要。面对不断增长的民事纠纷，解纷机制却应对失灵，一方面法院对“诉讼爆炸”无力根本解决；另一方面，传统的非诉讼解纷机制则逐渐萧条，未能发挥应有功能，致使一些民事纷争难以及时解决，民众涉法涉诉信访不断上升，影响社会和谐。因此，要在充分发挥诉讼解纷功能基础上，广泛应用法院之外的各种非诉讼解决方式，并使之与民事诉讼相互配合和衔接，形成多元化协调互动的纠纷解决体系。积极探索人民调解、行政调解、司法调解的衔接配合，相关部门联调联动的有效工作机制，整合各种资源，统筹各方面力量，形成工作的合力，建立多元调解的工作机制，形成调解的社会功能，及时有效的化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定显得尤为重要。下面就如何建立和完善人民调解、司法调解、行政调解的有机衔接谈谈看法。

人民调解、行政调解、司法调解三大调解有着本质的区别，各自有各自的调解领域，但是又存在各自的优点与不足。从整合资源，实现优势互补，研究三大调解有机衔接的对策，构筑维护社会稳定的防线，促进社会的和谐是十分必要和有益的。              

一．人民调解与司法调解的衔接
   1．诉前调解程序的启动与衔接
   （1）建立庭前调解机制。首先，应在法院设立庭前调解窗口，选择具有较强调解能力的法官和经过一定程序聘请的调解员组成专门调解机构，负责庭前调解。这样既有利于开展诉前调解、审前调解，也有利于人民调解员参与审中调解，从而为人民调解与诉讼调解衔接提供坚实的平台。其次，对未经人民调解委员会调解的家庭纠纷、小额的债务纠纷以及轻微的损害赔偿纠纷、邻里纠纷等一般民事案件和因民间纠纷引发的轻微刑事案件，当事人到法院起诉的，立案庭应主动宣传人民调解工作的特点、优势，告知并建议当事人首先选择人民调解组织进行调解。如当事人同意接受人民调解组织调解的，法院可将案件转移至纠纷所在乡（镇），社区调解组织进行调解。 第三，对于不符合起诉条件的，人民法院不予受理的民间纠纷，也应当及时将案件移转至所在地的乡(镇)，社区调解组织，由调解窗口和调委会做好调解工作。条件允许的法院可以邀人民调解组织在人民法院设立人民调解室，方便先行调解和移转案件调解工作的进行
  （2）建立诉讼内委托调解制度。案件进入诉讼程序后，对于有可能通过调解解决的，法院可以委托人民调解组织调解。如果是诉前经委托人民调解组织主持调解达成协议的，一方当事人不履行，对方当事人就可以向人民法院申请支付令；如果是审前、审中经人民调解组织主持调解达成书面调解协议的，当事人就可以要求人民调解组织出具人民调解协议书，也可以要求人民法院出具民事调解书。为了减轻当事人负担促使当事人非诉调解解决纠纷，法院可以减收或免收诉讼费用。建立诉讼内委托调解制度，一方面法院可以在保证公正与效率的前提下减少诉讼成本，节约司法资源，实现诉讼效益最大化；另一方面，人民调解组织通过参与诉讼调解，可以强化业务素质，提高业务水平。                 （3）建立人民调解程序与诉讼程序衔接的通道 。①实行就近立案制度。对于人民调解委员会调解未成的纠纷，当事人要求诉讼的，人民调解员应当将当事人要求诉讼的请求记入笔录，并由当事人签字确认。人民调解委员会应当及时与所在地法院联系，将该纠纷移交法院或由人民法院在人民调解委员会立案。②实行先行调解制度。法院在审理涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件时，应当首先进行调解；对于就近立案的案件，具体承办的审判人员应当立即组织当事人进行调解。 ③实行优先审执制度。涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件的当事人及其诉讼代理人要求法院依职权调查、收集调解档案资料或者证据材料的，法院应当优先安排，对此类案件应当优先审理与执行，巩固人民调解委员会的工作成果。      2．诉前调解工作制度的衔接 

    （1）建立定员、定点、定期联系制度。即由法院选派经验丰富、业务水平高的法官担任辖区乡（镇），社区调解组织的指导员，定期深入对口的人民调解委员会，了解情况，沟通信息，对发现的问题，及时指导解决，建立法院指导人民调解工作的长效机制。（2）建立聘任参与制度。司法行政部门和法院可以挑选素质较高的人民调解员，提请当地人大常委会，通过法定程序任命为人民陪审员，安排他们参与司法调解和审判工作，帮助人民调解员进一步提高业务能力和调解水平。（3）建立定期培训制度。法院和司法行政机关，应当制定培训计划，派出具有较丰富的法律知识和司法调解经验的审判人员，定期开展对人民调解员的培训。尤其是要加强人民调解员的刑事方面法律、法规的培训和指导力度，支持人民调解组织对轻微刑事案件的调解工作。（4）建立调解协议书评阅制度。对于人民调解协议，法院和司法行政机关要选派专人定期评阅，对不足之处及时指出，帮助人民调解组织不断提高调解协议书的规范化水平。     

二．行政调解与司法调解的衔接      

行政调解过程也是向当事人宣传法律法规，进行普法教育的活动。行政调解对保护当事人的合法权益，及时解决纠纷，化解社会矛盾，维护社会稳定具有重要的作用。但是，随着行政法理论的发展，有限政府、服务政府、依法行政、人权保障等观念逐渐为国家和公民所接受，导致当前行政调解职能的发挥受到多种因素的制约，行政调解急剧萎缩。实践中，一些应由行政管理部门解决的矛盾，因某些原因一时解决不了，他们不是做耐心的安抚、调解工作，而是有意无意地将矛盾推到法院。特别是对一些历史遗留的涉及行政管理政策的矛盾，不少行政管理部门以“走法律渠道”、“依法解决”为借口，把矛盾推到法院，而有些问题不是法院职责范围内的事，法院也无力解决，最终造成涉诉信访事件居高不下。上述情形说明，行政机关和司法机关还未建立调处社会矛盾的衔接机制，行政调解与司法调解各自为政的局面比较严重。欲巩固和完善行政调解在化解社会矛盾中的地位和作用，建立行政调解与司法调解的衔接机制应从以下几个方面着手：     

 1．意识衔接  应该通过各种形式，倡导在社会上树立行政调解的意识。对特定的社会矛盾，负有管理职责的部门、人员应当把调解工作当作自己工作的组成部分，积极主动做好矛盾调处工作。法院应对行政调解给予充分的重视，对于行政调解协议也应给予充分的尊重。     

 2．程序衔接  当纠纷无法通过行政调解解决时，行政部门工作人员应当积极引导当事人依照法律途径，以理性的方式表达自己的利益诉求。     

    三，人民调解 行政调解协议的效力及司法确认          1， 人民调解效力与确认     对人民调解组织调解成功达成的调解协议，当事人事后又反悔的案件，要严格按照最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释进行处理，即对人民调解组织出具的调解协议，当事人向法院起诉，请求变更、撤销调解协议，或请求确认调解协议无效的，人民法院在对人民调解协议进行合法性审查时，应遵循“法律不禁止即为合法”的原则，凡经司法审查调解协议合法有效的，应当作为法院判决的依据。因此，对于法院立案前委托人民调解委员会调解成功的案件，若当事人达成了具有给付内容的人民调解协议的，可由法院进行立案并由法院出具民事调解书；对于法院立案后委托人民调解委员会调解成功的案件，若当事人达成了具有给付内容的人民调解协议的，可以由法院直接出具民事调解书。这样就使人民调解协议获得了强制执行力。    

2．行政调解的效力与确认  目前，行政调解和人民调解的效力规定不一。对行政调解的法律效力规定，尚存在一定的缺陷。当事人不履行经行政机关调解达成的调解协议，法律无明确规定应承担的责任。这样显然不合情理。应当在立法或司法解释中引入现代行政程序法的基本理念，给予行政调解有效的法律效力保障。

    人民调解、司法调解、行政调解在制度设置上是互相补充、互为促进的关系，建立衔接、配合工作机制，构建三位一体的调解工作格局，将矛盾纠纷化解在多元调解的社会化工程和系统化工程中，化解在纠纷形成的萌芽状态，才能真正而有效地维护社会稳定，为经济社会发展创造和谐的社会环境。