焦作市中级人民法院
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从分流到预防:诉源治理协同机制研究

——以诉前调解运行现状为切入点

  发布时间:2023-03-09 16:11:36



      论文提要:


诉源治理是多元主体对纠纷全周期的协同治理,需要以法院内部价值扩展的方式达到主体扩容的目的,即从诉讼分流到预防性治理的转变。但是,在实践中诉源治理形成了以法院为主导,以诉前调解为主要方式,通过非诉纠纷解决方式集中供给的方式分流诉讼案件的运行现状。这种以诉为起点将已成诉矛盾逆向分流的方式造成诉源治理陷入协同困境,严重影响了协同效应的发挥。本文通过分析溯源治理的缓解诉讼爆炸,矫正诉讼问题,引导社会善治的功能承担找到诉源治理运行模式的逻辑起点,即协同治理。同时,通过分析诉前调解实践中外部协同意愿低、协同体验感差、协同结果异化的问题找到协同困境的关键矛盾点,从而扭转诉源治理协同机制的运行方向。

关键词:

诉源治理  协同机制  诉前调解


 

诉源治理,即把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,推动更多法治力量向引导和疏导端用力,加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控,完善预防性法律制度,从源头上减少诉讼增量。诉源治理作为全面深化改革的重要组成部分,体现了将多元解纷途径融入纠纷发生、发展、演变全周期的司法理念,标志着从诉讼终端向诉讼前端的司法理念位移,纠纷解决方式由法院终局裁判模式向法院与其他组织协同治理模式的转变。

但是,在实践中形成了以法院为主导,以诉前调解为主要方式,通过非诉纠纷解决方式的集中供给分流诉讼案件的运行现状。这种以诉为起点将已成诉矛盾逆向分流的方式造成诉源治理陷入协同困境,严重影响了诉源治理协同效应的发挥。本文拟通过分析溯源治理的功能承担找到诉源治理运行模式的逻辑起点,即协同治理。同时,通过分析诉前调解实践中的问题表现及原因分析找到协同困境的关键点,并提出诉源治理要实现从诉讼分流到预防性治理的转变,从而扭转诉源治理协同机制的运行方向。

一、诉源治理的功能承担

诉源治理作为司法领域的名词最早出现在2019年最高人民法院发布的《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》中,是多元化纠纷解决机制改革的延伸。关于多元化纠纷解决机制改革,最高人民法院连续四个五年改革纲要作出重要部署。“二五改革纲要(2004-2008)”提出“建立健全多元化的纠纷解决机制”的改革任务;“三五改革纲要(2009-2013)”明确“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的多元纠纷解决机制的要求;“四五改革纲要(2014-2018)”要求推动多元化纠纷解决机制立法进程;“五五改革纲要(2019-2023)”将多元纠纷解决机制提升至“诉源治理”层面,并指明目的是“推动从源头上减少诉讼增量”。

2021年2月,中央全面深化改革委员会第十八次会议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》为诉源治理由法院内向法院外扩展提供了顶层设计,作为全面深化改革的重要组成部分,对其功能承担的解析有助于理解诉源治理所包含的司法需求,找到诉源治理协同模式的逻辑起点。

(一)以诉非分离方式缓解诉讼爆炸

诉源治理研究不能回避的现实问题就是“诉讼爆炸”,这一表述表达了法院面对案多人少突出矛盾的直观感受,这一背景决定了诉源治理的直接目的是“推动从源头上减少诉讼增量”。

1.问题:纠纷呈“诉讼爆炸”局面

民事诉讼案件数量呈几何式增长,“诉讼爆炸”已是司法领域不争事实,并且诉讼案件数量在未来可能还将长期呈上升趋势。

探其原因,一方面是诉讼绝对量的增加。经济体制转型后商品经济发展带来的实体权利义务细化导致矛盾纠纷增加,叠加民众现代法治理念觉醒后权利意识强化带来的诉讼意愿暴涨导致诉讼案件增加。另一方面是诉讼相对量的增加。经济体制转型和现代法治理念觉醒催生诉讼增量的同时对司法规范化、专业化、现代化同样起到催化作用。但是我国法官专业化起步较晚,法官员额制改革之后,办案人员发展曲线与案件增长曲线的错位一定程度造成了法院审理负担的相对增加。

2.应对:多元解纷的诉非分离方向

“诉讼爆炸”作为长期困扰司法实践的现实问题,成为法院内部不断推动诉讼制度改革的原生动力。调解制度作为“东方经验”,一方面能够弥补法官专业化程度不高情况下办案人员的素质差异,另一方面变相简化诉讼程序实现一审终审,从而成为替代性纠纷解决机制的首选。

以调解为核心的多元化纠纷解决机制经历了诉非一体和诉非对接两个发展阶段。诉非分离趋势是法院对诉讼爆炸的强烈回应,同时也是调解回归群众基础的必然选择。

以诉非一体为主要特征的多元化纠纷解决1.0时代,强调诉讼调解和诉外调解“两条腿走路”,并着重突出调解在诉讼中的优势作用。这一改革思路在“二五改革纲要(2004-2008)”中集中体现为“加强和完善诉讼调解制度,重视对人民调解的指导工作”的表述。以诉非对接为主要特征的多元化纠纷解决2.0时代,实质上完成了诉非分离的过程,在更为强调在“调解的归调解,审判的归审判” 基础上,强调审判引导、指导调解实现诉非对接。“三五改革纲要(2009-2013)”已初步表现出最高法院对替代性纠纷解决机制的偏重,并在“四五改革纲要(2014-2018)”中进一步将多元化纠纷解决机制扩展为调解、仲裁、行政裁决、行政复议等具体纠纷解决途径,而标志诉非分离全面完成的“五五改革纲要(2019-2023)”则明确提出“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。

(二)以多元互补方式矫正诉讼问题

与诉讼相比,调解、仲裁、公证等替代性纠纷解决机制在程序灵活性、救济及时性以及对社会关系的修复程度等方面有着互补性优势。在“诉讼爆炸”语境下的诉源治理必然包含了多元解纷途径融合互补实现纠纷一次性化解的需求。

1.供给多元:当事人诉权意识与能力不匹配的选择需求

诉讼案件数量增加本身并不必然导致法院负担增加突出,现代司法的辩论原则、处分原则、举证责任等为平衡法院审理负担和司法责任作出了突出贡献。但是在当事人诉权意识与诉讼能力严重不匹配的情况下,通过多元途径实现矛盾化解成为现实需求。

一方面是诉权意识发育后的断层。社会经济与诉讼程序变革本应遵循“经济基础决定上层建筑”这一公理沿着“商品经济繁荣    实体权利义务倍增    民事程序丰满和精细”的决定和递进关系发展。但是,受人案矛盾的冲击,这一发展程式在我国法治规律中出现一定程度的扭曲。“遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治思维,被简单等同于遇到纠纷打官司“健讼”观念,并成为“诉讼爆炸”的重要根源。

另一方面是诉讼能力萎缩后的依赖。由于民众法治意识的觉醒仍停留在权利觉醒阶段,普通民众仅表现出对诉讼在权利救济途径上的亲睐而缺乏参与诉讼的实际能力。主要表现在:一是对法院职权主义的依赖。受政法合一的法院职权主义路径影响,以受害者身份期望法院作为公权力机关能够发挥司法能动性全方面还原案件事实并对其受损利益全面补缺。二是对当事人主义的不理解。受法律万能的司法观影响,以诉讼权利享有者身份享受商品经济下私权带来的个人利益而不愿承担维护私权所付出的诉讼成本与风险。

2.弥补不足:诉讼效率与程序价值博弈中的补缺需求

案多人少矛盾突出的情况下对诉讼程序进行简化改革符合减轻法院负担的思维逻辑,但是在“商品经济繁荣    实体权利义务倍增    民事程序丰满和精细”的发展逻辑下,程序简化的发展顺位应在程序丰满和精细之后,是程序供给过剩的产物。当民众参与诉讼能力普遍提升并对诉讼权利义务、参与诉讼流程非常熟悉之后,对诉讼程序进行集约化的处理符合司法发展规律。

但是,在诉权意识参与诉讼能力严重不匹配时,诉讼程序简化导致释法说理、心理疏导等程序价值被忽视。一方面是程序过度使用导致滥诉。当事人对程序的理解限于启动程序而非利用程序,法院说理不足加重当事人穷尽程序救济的意愿。具体表现为“三高一低”,即上诉率高、上诉维持率高、申请再审率高、进入再审率低。另一方面是对诉讼结果缺乏合理预期。尽管当事人主义的倾向通过赋予当事人对诉讼标的、证据采集、庭审辩论等享有最终决定权倒逼诉讼能力提升,但是在诉讼能力不对等的情况下,受“不告不理”的约束,法院不敢通过依职权扩大审理范围回应诉讼效率的需求,担心“判非所请”、“判超所请”的司法责任。在诉讼程序价值限缩的情况下,通过培育诉前纠纷解决机制,能够达到为当事人提供多途径选择和提前补足当事人诉讼能力的目的。

(三)以法治引导方式实现社会善治

治理法治化是善治的中国模式的重要内容。“党委领导、政府主导、多方参与、司法推动、法治保障”的诉源治理工作格局实质上是将司法放在国家治理的大框架下的,在治理回归社会的大背景下,诉源治理实质是司法向社会的回归。

1.背景:国家管理向社会治理的总体导向

在社会管理模式变更进程中,分权与集权的配合与制衡促使管理模式从私权自治到公权管理的一元化转移,随着商品经济带来的社会分化,权力的社会化成为一种可能和必要的趋势,社会管理逐渐朝着“国家——社会——个人”三元化发展。

党的十七大报告提出,健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局;十八大又增加“法治保障”作为社会管理体制的一部分;十八届三中全会进一步明确提出“社会治理”这一重大命题,标志着国家自上而下“管理”体系变轨为国家与社会双向“治理”体系。这种国家主导地位淡化的多元发展趋势,符合马克思关于“社会把国家政权重新收回” 的论断。国家治理方式的变更为司法重心位移指引了方向。

2.趋势:司法矫正向司法引导的位移方向

法院作为司法权的天然载体,受长期政法合一模式影响,曾隶属或变相受制于各级政府,使得司法权作为国家公权力更多承担了事后矫正行为的管理职能。社会治理理念的变革催生了民众更为灵活、便捷、高效的司法需求,以诉讼为主要途径的国家法治表现出滞后性与封闭性,全民参与司法、共享法治成果的非诉讼纠纷解决方式不仅表现出量的优势而且对于发挥司法引导作用,迅速提高社会解决纠纷能力具有质的意义。

在诉源治理的语境下,法院不仅要关注诉讼程序内的纠纷解决,还要关注未成诉纠纷在发生、发展过程中的化解可能性问题。即法院要主动嵌入“国家——社会——个人”的治理框架内,通过司法反摄社会治理的方式,促使政府、社会组织、公众等多元主体,通过平等协商,追求管理效能最大化,最大限度维护并增进公共利益,从而实现纠纷引流和预防,学界称为“法院职能社会化”

二、诉前调解运行中的问题表现

我国现有的纠纷解决机制中,已建立了较为完善的调解制度,且形成了村民委员会、居民委员会为主的体系庞大的纠纷调解网络,为诉源治理的推进打下了坚实的组织基础。受调解规模吸引,在诉源治理推进过程中,全国范围内迅速形成以强化诉前调解为中心推进的发展趋势。

但是,以诉前调解以发展调解作为替代性诉讼机制为中心,目的更多集中在减少诉讼增量上,背后体现的是从法院出发对诉讼爆炸的应对策略。逐步形成以法院为主导,以诉前调解为主要方式,通过非诉纠纷解决方式的集中供给分流诉讼案件的运行现状。这种以诉为起点将已成诉矛盾逆向分流的方式造成诉源治理陷入协同困境,严重影响了诉源治理协同效应的发挥。

(一)法院单方驱动下外部协同意愿低

协同的底层逻辑是交易,组织内协同基于共同利益,组织外协同需要组织内价值不断扩展,组织外受共同利益的驱使,基于互补性优势激发协同意愿。诉前调解从法院出发对诉讼爆炸的应对策略这一角色定位,使得在诉前调解短期利益分配上法院与外部组织严重失衡,从而导致法院外组织协同积极性不高、协同过程消极。

1.以诉为起点的协同目标缺乏外部吸引力

从理论上来讲,诉前调解的价值于法院而言,在现有管理框架内,借助管理优势,通过指导、引导行为阻断纠纷产生、发展、演变过程,从而实现诉讼数量的减少;于法院外组织而言,借助法律公信力扩大自身影响力,引导被管理者行为,从而增强自身权威。

但是,缓解“诉讼爆炸”的功能承担决定了诉前调解绝不是法院在原本饱和的成诉案件化解工作中的增负行为,而是法院应对“诉讼爆炸”挑战给出的解纷主体扩容的规模战略,即内部做减法,外部做加法。然而新公共管理时代实施的“竞争性政府”改革导致了权责壁垒、职能碎片化等一系列问题。在这种情况下,法院被定位为专门的审判机关,司法裁判长期占据纠纷解决的核心地位。在“健讼”背景下,诉前调解运行中调解组织受理的案件大多数都源于法院委派,而非组织自行发现,案件呈单向流动现象明显,即已成诉矛盾,法院在进入诉讼程序之前,征得当事人同意,根据案件的类型、当事人所在的地域,所涉及的行业领域等与法院外组织密切程度,分流到组织进行调解。以诉为起点的协同目标使得法院外部组织缺乏参与纠纷解决的原生动力。

2.以诉为终点的协同过程导致外部依赖

在最高人民法院深化一站式多元解纷机制推动矛盾纠纷源头化解的制度构建中,全国法院架构起包括基层调解组织、行业调解组织、专业调解组织、部委调解组织等在内的调解联动网络。这些调解组织的成立初衷更多是管理层面的需要,组织的案件来源多是组织内部发现的“一手”矛盾。化解成功,矛盾止于诉前;化解不成,导入诉讼程序。对于“一手”矛盾的化解,调解组织希望法院提前介入给予裁判性意见,借助司法公信力提升调解成功率。

但是,诉讼前端不主动干预的情况下,纠纷也多最终流向诉讼。也就是说即使是“一手矛盾 ”,组织采取消极放任态度,纠纷最终也将流向法院,由法院受理并作出裁判。以诉为终点的解纷模式导致调解组织产生程序惰性。

(二诉前调解形式化下协同体验感差

在外部协同意愿低的情况下,诉前调解成功率低,实际分流比率有限,法院内外诉前调解联动工作呈形式化运行,法院、调解组织、当事人对诉前调解制度必要性产生质疑,协同体验感差。

1.调解程序上法院外部认可度低

诞生于“熟人社会”的调解有着明显的功能缺陷,即调解成功源于调解员的公众威望或与当事人之间的共情。在案件单向流动的情况下,将矛盾诉至法院的原告其实已对纠纷解决方式做出了选择,即从心理上更愿意由法院作为公权力机关作出最终裁判并由公权力保障权益的最终实现。在这种情况下,除非原告由于认识盲区对权利救济途径的选择趋于被动,或者矛盾本身对社会关系修复要求程度高,如婚姻家庭纠纷,否则原告对于法院将纠纷委派给其他组织的行为是非常排斥的。

也就是说这种纠纷在诉前化解时,一方当事人始终是抗拒或存疑状态的。在这种情况下,其中一方当事人对调解员业务能力、调解成功几率、调解协议效力、协议兑现可能性等产生质疑,加上组织外调解员自身存在的法律素养、调解技巧参差不齐的状态,诉前调解工作的成效远低于理想状态。同时,调解不成对于当事人和调解员参与调解的热情打击很大,会不断强化其对诉前调解程序必要性的质疑。

2.分流效果上法院内部减负感低

调解制度运行模式经历了诉非一体——诉非分离——法院主导的内外反复过程。诉非一体即多元解纷1.0时代,审判员兼任调解员的“大调解”模式,在调解中处于优势地位法官依据案件裁判方向进行调解,仅从审级上阻断诉的延续,减负效果不显著。诉非分离即多元解纷2.0时代,法院以人民调解为主体搭建分级递进的调解网络,企图通过向法院外组织委派方式减轻法院内部负担。

但是,在多元解纷2.0后时代,法院出于调解成功率的考核压力,减少向调解成效差的调解组织分流,放弃发展“法院与其他部门协同型”调解模式,转向“法院主导型”调解模式,即强化诉讼服务中心诉调对接作用,聘请人民调解员进驻诉调对接中心在法院的主导下开展调解工作。这一做法的优点是法院对调解员的选聘、权利分配等具有直接管理权,从而确保稳定的调解产品输出,但缺点是使调解丧失了根植群众的优势,丧失了人民调解规模带来的诉量减负效果,使诉前调解重新回归为与诉讼并立的法院内部纠纷解决途径,在一定程度上强化了司法中心主义。

(三)功利主义影响下诉前调解异化

在诉前调解案源主要来自法院委派的情况下,调解效果与委派案件数量呈正相关,即委派案件数量越多,调解成功案件数量越多。而在诉前调解中诉与非诉以立案为界线,以年收案数为考核依据的导向使得部分法院在功利主义影响下将诉前调解作为压案不立的“蓄水池”。

1.诉前调解自愿性问题

自愿性是调解工作的基本原则,这符合当事人对民事权益的自主处分权,也是调解协议正当性的基础。放眼全球,调解作为替代性纠纷解决机制经历了允许使用——鼓励使用——有条件的强推过程。

从理论上来讲,诉前强制调解的启动并不影响调解协议达成的自愿性,当事人在调解参与过程中对权利处分自由并对调解结果具有最终决定权。实践也证明扩大强制调解(法定前置调解)程序的应用范围,要求当事人有义务参与,尽管最初许多当事人和律师不理解,但结果其满意度非常高。

但是,目前由于我国对自愿性原则中“当事人对调解结果的同意”和“当事人对调解程序的开启”并未区分,认为这两种同意均为必须。部分法院为了诉前调解的分流率、成功率等考核指标,实质上变相进行强制诉前调解。

2.当事人诉权保障问题

从理论上来讲,诉前调解成功率低的情况下法院一方面通过“法院主导型”调解模式提升数字质效,另一方面减少诉前分流比率就能够纠正调解形式化问题。

但是,诉源治理考核的直接依据是辖区收案数的减少。诉讼作为权利救济的最后一道防线,诉讼案件收案数与区域内纠纷激化程度呈正相关。尽管近年来由于疫情等原因,收案数受当事人的诉讼能力和法院受理能力影响较大,与纠纷激化程度呈现滞后性正相关,但是仍能够一定程度反映社会关系撕裂的客观情况。而且,由于诉源治理中协同主体的多样性、纠纷化解阶段的不确定性等原因,诉源治理成果量化在客观上是比较困难的。

诉前调解作为诉源治理的主要推手,实际分流效果不理想的情况下还承担着进入诉讼程序延缓的作用。部分法院立案庭为了完成考核指标,将诉前调解作为案件受理的“蓄水池”。这一做法对诉前调解本身是致命的。诉前调解案件大量增加,在现有调解能力不变的情况下,化解成功率也会大幅度下降。诉前调解程序空转导致调解员、当事人等调解参与人司法体验感极差。诉前纠纷化解成为保障当事人诉权的“绊脚石”。

三、协同困境的成因解析

诉源治理包含两层含义:一是要发展多元途径的替代性纠纷解决机制减轻诉讼压力;二是要将替代性纠纷解决机制融入纠纷全周期反摄善治,即拉近纠纷化解端和纠纷发现端的距离,加快个案化解速度;拉近纠纷发生端与纠纷化解端的距离,通过裁判反馈管理、引导行为的方式提高各领域管理水平和社会人法治素养,促使普遍形成良好秩序和诚信环境,社会面整体纠纷水平下降。也就是说诉源治理的核心是协同,协同的主体是法院内外组织。



管理学上讲,协同效应产生的前提是组织协同有效性问题,并从组织有效性的角度提出协同的两个维度:赋能与管控、内部与外部。赋能的价值取向关注组织内人的主观能动性,使组织趋于灵活、自由;管控的价值取向关注组织内的风险控制,使组织趋于稳定、有序。内部的价值导向关注组织内资源整合,使组织具有内生活力;外部的价值导向关注组织外链接互动,使组织具有市场活力。这两个维度交叉形成四个象限构成竞争价值框架(见图1)。诉源治理内外部管控与赋能的矛盾与冲突是协同困境产生的主要原因。

(一)多元途径选择性与效力认定唯一性的矛盾

以诉前调解为代表的多元纠纷解决途径特点为机构中立、人员专业、程序规范、优势互补,其核心价值是当事人合意,底层逻辑是民事权益的可处分性。而以法院裁判为代表的诉讼特点是“以法律为依据,以事实为准绳”,底层逻辑是法律权威,法院不能拒绝裁判。价值中心不同决定了行为目标不同,表现为协同意愿的差别。

1.多元途径权利兑现的不确定性

在我国以和为贵的文化影响下,调解作为限制诉讼、平息纠纷的有效手段在纠纷选择范式上具有传统优势。随着商品经济对物权概念的强化,纠纷总量呈爆发式增长后,纠纷解决效率及权利兑现能力成为民众选择解纷方式的首位考量因素。

从程序适用的代价分析,私力救济和社会救济比诉讼要简单得多。但是,现代司法理念对司法专业性的强调一定程度加重了司法解纷成本,当事人诉讼模式下诉讼标的、证据采集等完全取决于当事人选择,选择不当的诉讼风险由当事人自行承担。对于参与诉讼能力不足的当事人来讲,诉讼意味着诉讼费的垫付、律师费或法律咨询费及诉讼程序中投入的人力及时间成本。诉讼成本远远高于以调解为主的诉外成本。

在这种情况下,相比非诉讼解决方式,诉讼的终局性、诉讼结果的强制性两大优势决定了当事人在成本与效益选择上的偏向。受功利主义影响,司法裁判成为纠纷解决的首选范式。

2.司法审查对多元解纷的主导权

在社会治理过程中,纠纷治理范式的探索早于司法程式的出现。在现代司法理念尚未形成之前,“皇权不下县”成为乡土社会的基层治理特征,县以下依靠村规民约及乡绅调和,县以上实行“政法合一”的集权化管理。这成为司法裁判与基层治理融合、政府与法院联动的实践渊源。

从程序适用的价值分析,棚濑孝雄把调解、仲裁等以纠纷的解决为直接目的的诉外纠纷解决过程称为“准审判过程”。当事人之间合意的达成是准审判过程及结果的正当性基础。但是这种正当性并不必然转化为权利兑现保障。在协议未达成或者虽达成协议履约方不主动履行而导致协议执行力欠缺时,权利方还是要通过诉讼或司法确认等途径来获得法院对其权益的认可。在这种情况下,法院实质上通过司法审查控制了多元解纷的主导权。

(二)调解程序标准化与解纷主体差异性的矛盾

以诉为起点的诉前调解在未实质性化解的情况下纠纷最终还将流向法院。所以基于诉讼程序性思维,诉前调解必然需要队伍的专业化、期限的限缩化、程序的标准化来管控风险。但是,多元纠纷解决机制的互补性优势决定了解纷主体本身差异化明显,以程序标准化思维打造调解过滤网的制度设计本身存在矛盾。

1.以防范风险为目的的标准化

协同的目的是增效而非规模,一味扩大规模被称为“协同陷阱”。在工业时代,通过扩大生产规模而降低产品平均成本的做法一度成为协同的可复制范本。在法院推进诉源治理初期,通过链接人员体系庞大的人民调解组织能够迅速构建多元解纷体系,实现解纷队伍的快速扩张。

但是,规模效应的前提是由统一的生产规范和严格的生产标准保证品控。人民调解委员会的群众性性质决定了其人员专业水平的强差异性。在“让审理者裁判,由裁判者负责”的司法责任制背景下,法官对调解员参与司法的诚信充满猜疑与戒备。可能的影响司法独立的风险直接导致法官在参与调解时的谨慎程度完全不亚于适用诉讼程序审理案件。当然,这是人民调解走向标准化的必由之路。普适性培训可以加快这一过程,但人民调解能力与当前纠纷需求的差距仍然很大。部分法院聘请人民调解员进驻的做法一定程度上通过对调解员的直接管理拔高了技巧性能力,但却隔断了人民调解的群众性基础。

2.以纠纷解决为目的的差异性

在社会治理模式上,“单位制”与“街居制”同步或交替进行。随着城市社区的发展,自然人的治理更趋向于“街居制”(社区制),法人或非法人组织的治理更趋向于“单位制”(行业制)。相对应的调解制度中,人民调解显现出较强的区域性特征,对日常生活引发的邻里家事纠纷具有解纷优势;行业调解显现出较强的行业性特征,对行业内部纠纷以及行业与对象之间纠纷具有解纷优势。除调解制度外,仲裁与公证作为替代性纠纷解决机制在组织建设与程序保障方面也都不尽相同。

而且相对于诉讼制度,诉源治理对于社会关系修复程度有更高层次要求。尤其在法律事实与案件事实不完全吻合的情况下,诉讼制度退而求其次追求程序正义,此时社会关系仍处于撕裂状态,即“案结事未了”。但诉源治理成效是就社会关系修复来讲的,更多要实现的是实体正义,即前文所说一次性化解纠纷的实际需求。因为功能与价值评价标准不同,标准化的程序约束使参与调解者反复陷入自我价值否定中从而导致程序认可度低。

(三)集权式纠纷需求与空心化职责安排的矛盾

以诉为起点逆向分流的诉前调解,当事人对调解结果的心理预期是建立在与法院裁判结果基本一致的基础上的。也就是说,在结果一致的前提下,纠纷以诉或非诉的方式解决当事人并不关心。这就要求诉前调解中法院作为审判权集权整体对纠纷做调审一致的方向性指导,但是在法院内部调立一体的组织设置中,诉前调解与审判权脱节,空心化现象明显。

1.外部调审一致的解纷需求

从理论上来讲,法院参与诉源治理是站在纠纷非诉化解结果与司法终局裁判结果一致或趋向一致的前提下的,即调审一致。在这个意义上,审判经验丰富的员额法官在个案化解中拥有最高话语权。即便是司法反馈社会治理上,法官作为案件的审理者,在裁判过程中容易发现外部协同组织的共性问题和管理漏洞,法官依然在内外互动中处于主导地位。生效裁判反馈和高度精炼的司法建议都是提高各领域管理水平,促进外部协同组织内部增效的有力措施。

但是,司法责任制改革削弱了法院作为组织整体的集权性,法院内部形成了“让审理者裁判,由裁判者负责”的赋能与管控格局,即以法官为中心进行权责分配,司法资源的管理与调配上从“指令型”向“指导型”转变。

2.内部调立一体的组织设置

在法院内部机构设置的底层逻辑中,立案庭承担着诉讼效率与部门约束的双重职能,最大限度避免业务部门基于结案绩效的功利主义对立案工作的影响,有利于当事人诉讼权利的最快实现。在这一逻辑框架内,立案庭对非诉化解只有告知义务,诉前调解应以保障当事人诉讼权利为前提。

由于司法的被动性,在以往的司法实践中,法院更多承担的是终端裁判功能,即法院奉行“不告不理”原则,纠纷当事人起诉至法院或检察机关向法院提起公诉成为法院介入纠纷化解的必要启动程序。因而诉讼立案成为划分审判权介入与否的分界线。基于此法院诉调对接中心设在立案庭,即调立一体。但是立案庭作为审判辅助部门自身并不具备充足的员额法官资源,也不具备协调员额法官参与诉源治理的能力。员额法官对于未成诉纠纷及尚未进入诉讼程序的纠纷缺乏主动介入的动力。外部集权式与内部治理式冲突,使司法参与诉源治理呈空心化情况,外部组织的协同热情很难得到回报。

四、诉源治理协同机制的运行方向

诉源治理的重心在内外协同共赢,以法院内部价值扩展的方式达到主体扩容的目的,即从诉讼分流到预防性治理的转变。在内部协同的价值体系中,赋能维度形成以审判为中心的价值导向,即去行政化管理,关注法官本身,放权“让审理者裁判”;管控维度形成以错案追究为中心的价值导向,即去除行政连坐,真正“由裁判者负责”,实质上构成了司法责任制改革的重要内容。由于外部参与诉源治理的过程价值最终要回归审判权的认可,在“审执分离”背景下,执行权虽被提升到与审判权平行的高度,但其权力基础仍是司法审判的终局性质。这使得审判权成为内外互动的核心因素。因此,“准裁判过程”由审判权赋能与管控完全符合权力运行逻辑。即诉源治理四个象限围绕同一关键序参量:审判权。

(一)从事后审查向事前认可转变

目前审判权赋能主要以行政裁决的非诉执行审查、公证债权文书和仲裁裁决书的略式审查、调解协议的司法确认等方式进行,以审判权事后审查以主,其中以诉前调解外部协同意愿不足问题最为突出。相比而言,过程性提前赋能更有利于外部组织在诉源治理中的作用发挥。

1.司法确认形式的事后审查

在诉前调解中,当事人经组织调解达成调解协议后协议的履行完全取决于义务方自觉。而以司法确认为形式的审判权赋能要求双方当事人申请才能启动,且这种合意要维持到程序结束。如果一方无履行能力,或在参与调解时就意在拖延时间,权利方无法通过司法确认的方式申请法院赋予强制执行力,只能以提起诉讼的方式要求法院判令义务方履行。但是权利方在调解过程中通常要作出部分让步,这就意味着权利方在调解过程中白白浪费了精力和时间。大量并无意思瑕疵的调解协议拒之门外,使调解组织与守约方对诉前调解程序的参与价值产生怀疑。

当然,由于双方达成调解协议的过程法官没有参与,法官无法通过双方的举证、质证和辩论等方式获得判断信息真伪的依据。同时,受调解员甄别能力、法律素质、纠纷复杂程度等因素的影响,在信息不对称情况下法院对调解协议赋予其强制执行力持谨慎态度符合权责一致的逻辑。但是,当诉源治理由分流向预防转移时,多元化纠纷解决体系的目标已经升华为构建国家与社会共治模式,应从法治加力善治的高度上重新审视审判权的赋能外延。

2.结果互认方式的事前认可

由于协同组织分工不同,过程价值比结果价值更具有实质性意义。既然诉源治理是纠纷产生、发展和演变的全阶段治理,且每个阶段均有化解矛盾的可能性,那么必须对协同全程赋能,并就协同程度进行分段式价值认可更符合协同机制的运行逻辑。

比如在调解阶段注重完成当事人身份的确认、当事人送达地址的确认、基本事实的确认,并通过结果互认予以价值认可,对调解中确认的事实适用真实推定原则,即在没有反证可以推翻的情况下,推定调解形成事实为真实事实,势必会大大增加调解员和当事人对诉前调解的认同感。同时通过署名负责制将诉非责任进一步划分。协同过程的所有参与者均在最终的协同结果上署名,协同结果抄送反馈发现矛盾、参与矛盾化解的所有组织,一方面肯定贡献,另一方面进行问题反馈。

(二)从以目的为中心向以需求为中心转变

解决协同体验感差的问题,必须抛弃分流诉讼案件的单一目的性思路,精准识别不同解纷主体对协同的需求,围绕需求扩展协同价值,从审判权赋能的角度,培育差异化的替代性纠纷解决机制。

1.纠纷发展阶段性需求的精准识别

根据最高人民法院《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》,法院参与诉源治理的协同场景主要包括:普法宣传、矛盾排查、解纷路径搭建、诉非对接、司法建议,与纠纷产生、发展、演变阶段基本吻合,覆盖矛盾纠纷全周期。协同对象主要包括:其他政法组织、基层管理组织、行业管理组织,与社会治理格局相一致。

基层管理组织、行业管理组织及一般公众在发现纠纷、还原事实等方面具有天然优势,基层管理组织、行业管理组织通过组织内管理增效能够从根源上预防纠纷的产生,但是在化解能力上明显不足。其他政法单位因本身是公权力的享有者,在解纷公信力上具有天然优势,但是在矛盾排查、居间联络沟通等方面具有明显不足。因此,诉源治理中纠纷发展三阶段需求分别为:纠纷发生端综合治理的需求,突出表达价值;纠纷发现端一站式解纷资源的需求,突出效率价值;纠纷化解端多元选择的需求,突出权利价值。

2.替代性纠纷解决机制的差异化培育

替代性纠纷解决机制在诉源治理中的阶段性优势与司法审判同属纠纷化解端,主要分为政府性、民间性、市场性三大种类。

其他政法单位作为政府性协同组织的代表,主要包括行政裁决、行政复议以及司法行政管理部门下的公证、仲裁等。以公权力为特征的政府性协同对象在培育替代性纠纷解决机制中具有公信力优势。以资源互通和略式承认的方式赋能的做法在公证与仲裁领域已经尝试。仲裁庭行使仲裁权适用法定程序对矛盾双方纠纷进行裁决,所作出的仲裁裁决书具有一定的终局效力且可以向人民法院申请强制执行;公证机关依照赋权适用法定程序对矛盾双方无争议事实予以证明,所作出的公证债权文书和执行证书可以向人民法院申请强制执行。以政府购买方式在特定纠纷类型化解中推广有助于政府性协同组织作用发挥。

调解组织作为民间性协同组织的代表,主要包括人民调解、行业调解等。以组织内部自治为特征的民间性协同对象在培育替代性纠纷解决机制中具有同理共情优势。在目前的制度框架内,经调解委员会调解达成的调解协议,需经双方当事人申请,人民法院确认才能够赋予其法律的强制执行力。这种制度设计主要是基于人民调解员选任程序、调解程序等没有仲裁、公证严格规范,且属于群众性组织,管理模式较为松散等因素的考量。随着人民调解制度的不断完善,专群结合的司法理念转变,一定程度上略过对人民调解协议的审查也未可知。在结果互认的前提下以诉前方式推广有助于增加民间性协同组织的知晓度并促进其作用发挥。

律师调解作为市场性协同组织的代表,在培育替代性纠纷解决机制中具有专业性优势。尽管律师调解制度起初是以“公益性法律服务”定位的,但是根据律师职业属性的市场化特征,自主经营的律师调解制度在激发律师的参与积极性、提高客户的认可程度以及弥补制度伦理性的不足等方面更具有实践意义。

(三)从结果性评价向过程性评价转变

权力和责任应该对等匹配,无管控的赋能无异于风险扩张。目前以收案数量为落脚点的诉源治理考核更多是考核不能的问题。但是信息化提升了解纷透明指数,信息获取与发布渠道多元化为多方协作增效提供可能。最高人民法院《关于加快落实“总对总”在线诉调对接机制的通知》《关于推进人民法院调解平台进乡村、进社区、进网格工作的指导意见》等实为法院通过信息化实现协同实质化运行、动态化管控的端倪 

1.参与度痕迹化管理实现正向评价

痕迹化管控的本质是实现源头信息到结果信息的对称,确保权力行使的规范性。协同过程价值导向决定参与度成为诉源治理正向评价的核心要素。换句话来讲,在纠纷发生端采取预防性管理措施、给予补正性管理建议或普适性行为指引;在纠纷发现端及时报告解纷部门、参与现场调停工作;在纠纷化解端引导有效替代性解纷方式、参与纠纷实质性化解过程等有利于诉源治理目标实现的行为均应视为诉源治理的贡献值。

诉源治理协同机制运行导向必然带来端口多元、数据集约的问题,实现多口径信息平台的集约集成能够一定程度实现痕迹化管控。各参与者通过平台终端记录贡献痕迹,从而为协同过程价值评价提供支撑。

2.周期内评查性管理实现负向评价

评查性管控的核心是负向评价的结果反馈。以诉讼案件为例,通过上诉案件、发改案件、信访案件等通过外部反馈负向评价的方式确保审判权行使的正当性。这样的管控途径在诉源治理框架内同样适用,并为加强纠纷化解全周期链接提供基础。以诉前调解为例,在诉前调解阶段未实现纠纷实质性化解时所形成的当事人身份的确认、当事人送达地址的确认、基本事实的确认等阶段性成果,如果想要司法保障权利实现,必然流向司法确认或诉讼。法官在案件审理时新获取信息与互认信息的匹配度实质上是对上一阶段参与者协同结果的真实性评查,从而降低造假风险。

 

缓解诉讼爆炸、矫正诉讼问题、引导社会善治的诉源治理功能承担标志着多元解纷主体融合、诉讼与非诉讼纠纷解决机制链接及司法向社会回归的位移。诉源治理实质是多元主体对纠纷全周期的协同治理。在协同过程中,为避免陷入协同困境,要捋顺赋能与管控、内部与外部两个维度、四个象限的关系,特别关注多元途径选择性与效力认定唯一性的矛盾、调解程序标准化与解纷主体差异性的矛盾、集权式纠纷需求与空心化职责安排的矛盾。在协同机制导向上以审判权为中心,通过审判权价值延伸实现从诉讼分流向预防性治理的转变,具体来讲要从事后审查向事前认可转变,从以目标为中心向以需求为中心转变,从结果性评价向过程性评价转变。

责任编辑:时宜晨    


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