摘要：诉前调解已实行有年头，其在纠纷化解中的重要作用不言而喻，尤其在“把非诉挺在前头”背景号召下，各地更是积极进行着诉前调解模式尝试与探索，将法院调解工作主动置于党委政府大治理格局之中，积极构建“社会调解优先，法院诉讼断后”的解纷模式。诉前调解模式迅速发展的过程中暴露出来的问题，以及矛盾实质性化解的进一步探索，是我们该反思的地方所在。

关键词：诉非对接、案件分流、政府支持、专职调解

引言

2019年初，最高人民法院党组将一站式多元解纷和诉讼服务体系建设确立为人民法院一项重点和亮点工程。两年来，各级人民法院前移解纷端口，下沉解纷力量，凝聚社会解纷合力，构建源头治理、非诉挺前、多元化解、繁简分流的分层递进纠纷解决路径，为人民群众提供线上线下分层次、多途径、高效率、低成本的纠纷解决方案，让大量矛盾解决在诉前，审理在前端。在这个过程中，形成了基础的诉前调解模式，其暴露除的问题也提醒着我们探索进一步激发诉前调解活力，实质性化解纠纷。

一、基础调解模式

我国的调解形式十分丰富，主要有“官方调解”和“非官方调解”两种。非官方调解是以人民调解为主，包括但不限于村镇人民调解、社区人民调解、乡镇街道人民调解，或者企事业单位内部成立的人民调解，以及行业协会或者行业内部成立的人民调解，区域性形成的人民调解。官方调解则是主要以法院调解和行政调解为主。在我国传统的纠纷解决处理过程中，更多的是人民调解发挥着重要的作用。但是不管是法院调解、行政调解还是人民调解，其在发展过程中也存在着不少弊端。

（一）法院调解

建国以来，法院调解在缓解审判压力解决矛盾纠纷上发挥着很大的作用，然而随着法治现代化进程的发展以及审判方式改革的不断深入，法院调解逐渐暴露除越来越多的问题：一方面不少法官存在调解偏好，存在着以劝压调，以拖压调、以判压调等变相强制性调解。同时，法官一人担任两种角色，既是调解者又是审判者身份，会给调解带来诸多不利影响。一是当事人碍于法官审判者身份，或者是敬畏司法权威，在调解时不能充分表达意愿；二是调解不成转立案，法官有充足的时间向当事人施压，以促成案件调解成功；三是对调解和审判的混淆，不利于充分尊重自愿原则。

（二）行政调解

行政调解是行政机关对有关行政争议和民事纠纷，通过劝导、说服、驾驭等方式，促进当事人平等协商、互谅互让，资源达成调解协议或者形成共识，从而化解争议和纠纷的活动。我国尚未出台统一规范行政机关调解行政争议和民事纠纷活动的专门性法律、行政法规，有关制度规定分散于单行法律、法规、规章以及规范性文件中。目前，规定行政调解的法律、行政法规中，大多数只对行政调解事项和主体做了实体性授权规定，往往是类似“产生的某类型争议可以由某机关调解”的一句话标书。而在实践中，行政调解的效果也不理想。原因主要包括：一是立法的缺失：如前所述，我国尚未出台统一规范行政机关调解行政争议和民事纠纷活动的专门性法律、行政法规。对于行政调解组织的方式、主体、程度等都没有明确的规定，在平常的行政调解中，行政工作人员仅能依靠行政政策、行政原则处理纠纷，难以达到纠纷实质性化解的效果；二是职责的缺位：很多行政机关在处理行政纠纷时，往往由于需要协调多部门或者跨部门，亦或者是涉及多处行政管理等原因，让当事人通过法律途径维护自己的权益，一方面导致法院审判压力增大，另一方面也导致涉诉信访增多；三是民众对于行政机关的固有认知以及民众和行政机关往往地位不平等，使得涉民事行政纠纷从调解开始就不被抱有期待；四是即便调解成功，由于调解不具有法律约束力，也使得调解效果大打折扣。

（三）人民调解

人民调解是指在人民调解委员会的主持下，依照法律、政策及社会主义道德规范，对纠纷当事人进行说服规劝，促其彼此互谅互让，在自主自愿情况下，达成协议，消除纠纷的活动。它有自己独特的组织形式，完整的工作原则、制度、程序，严格的工作纪律，方便灵活、形式多样的工作方法。2010年8月，第十一届全国人大常委会第十六次会议通过了《人民调解法》，并于2011年1月1日起正式实施。《人民调解法》以法律的形式肯定和规范了人民调解制度，在人民调解原则、调解机构、调解员、调解程序、调解协议协力等方面做出了具体规定，及时回应了人民调解实践的需求。

《人民调解法》第18条规定“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解”。从此条可以看出，我国欲将人民调解运用于调解之中的意思，不过实际推广和运用效果，尚需实践来检验认证。

（四）特邀调解

特邀调解是指人民法院现符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解自治或者特邀调解员，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种调解活动。这是将起诉到法院的纠纷，交于法院编外的调解组织和调解员进行调解的制度。特邀调解可以有效整合社会解纷资源，优化司法资源配置。人民法院通过诉前导诉、案件分流、程序衔接，对纠纷进行分流，将适宜的案件引入调解程序解决，不仅为纠纷由诉讼转入调解提供便捷通道，分流一部分案件，在一定程度上减少案多人少的矛盾，而且，诉前化解纠纷，在减轻当事人诉累的同时，合理配置的司法资源，使进入诉讼程序的疑难复杂案件得到专业法官的细致审理，实现“案件分流、诉非对接，简案快审、繁案精审”的目标。同时，通过诉调对接，将司法解纷和司法服务功能向外延伸，最大程度满足了人民群众多层西、多途径以及低成本、高效率解决纠纷的需求。

而各调解主体在发挥其作用的同时，也伴随有不少问题和弊端出现，从而影响其作用的发挥。

二、诉前调解存在的问题

（一）诉前调解宣传不到位，公信力不足，当事人抵触情绪强

诉前调解在法院系统内部已推广的较为普遍，然而对于当事人而言，对诉前调解的认知仍较为缺乏。很多当事人来法院都是人生第一次打官司，更别提能充分了解到在诉讼前还可以有个诉前调解程序可以进行。也正是因为对诉前调解程序的不了解，许多当事人根本不知道何为诉前调解，所以也不太愿意接受诉前调解，产生抵制心理，一定程度上限制了诉前调解的实施，而一些法院为了完成任务会有强制调解的情况存在。另一方面，群众对诉前调解的认同度也不够。诉前调解立法层面的缺失，宣传方面的不足，以及“立案登记制”导致诉讼门槛的降低，都使得当事人认为只有“对簿公堂”才能保障其权益。并且在诉前分流中，司法资源的日益紧张导致法立案对当事人的引导释明缺乏针对性和灵活性，往往侧重于灌输调解优势，对案件的实际情况、当事人的心理因素等问题缺乏综合考虑，沟通的不充分致使当事人误以为这是法院在拖延立案，进而产生抵触情绪。

（二）案件分流不精准，制约诉前调解发挥

在诉前调解的启动上，各地法院的做法不尽相同。有的法院是在接到当事人的立案材料之后，对案件进行初步的甄别判断，对符合诉前调解的案件，在向当事人讲明诉前调解的优势并征求当事人的意见，在当事人愿意调解的情况下，将案件转入诉前调解。有的法院则是采取一定的强制调解的原则，立案庭接收到当事人的起诉材料之后，暂不立案，而是将案件转入诉前调解，待调解不成再转回立案庭进行立案。尤其在近两年大力推行诉前调解的情况下，过分追求诉前调解分流率，强制调解的做法较为常见。而在这种风气驱动下，对案件的分流不够精准，案件繁简识别多依靠传统的人工方式，法院对于案件分流没有细化的规定，多依靠案件程序分流员的主观认知，易受案外因素干扰，可能会产生分案不公、不廉等问题。

（三）诉非对接不畅，增加诉讼成本。

鉴于前述，当事人在对诉前调解不够了解或者被强制诉前调解的情况下，本身对前调解存在质疑的态度，而诉前调解与诉讼制度的衔接问题则导致当事人的司法体验感更差。对于调解不成功的案件，调解不成功案件额外增加了当事人的诉讼成本，也就是时间成本。除此之外，部分案件存在，当事人诉前调解时没有调解功，也没有让被告签署地址确认书，而经历了诉前调解不成功转立案之后，被告当事人不再配合法院程序，不签署应诉材料，也不前来应诉，更是拒绝法庭前调解，在此种情况下虽然可以公告送达，但是公告期和公告费，一方面增加了原告的诉讼成本，另一方面也是对司法资源的浪费，这是诉前调解与诉讼的衔接问题。诉前调解与执行的衔接表现在，部分案件，出于追求调解成功结案的目的，或出于调解员法律素养不足的原因，出具的调解书存在无法执行的问题，这就极大的浪费了司法资源，同时也挫伤了当事人调解的积极性，增加了当事人的诉讼成本。除此之外，无论是法院调解还是委托调解，诉前调解都只能对案件进行形式上审查，这就导致当事人利用诉前调解转移财产虚假诉讼的情况难以避免。同时，诉前调解与其他解决纠纷的机制的衔接不完善。在纠纷解决模式多元化的大趋势之下，除司法解决之外，还有更多的解决模式可以选择。多元化纠纷解决机制的建设需要多元化解合作机制的多方位、全覆盖，但现阶段诉前调解与仲裁、行政机关、有调解职能的组织等非诉讼纠纷解决机制都没有形成诉调对接平台，如同一盘散沙，这使得多元化纠纷解决机制的整体效能弱化，也加大了司法应对压力，使得有限的司法资源难以应付日趋增长的纠纷数量。

（四）调解员专业性不强，对调解员监管不到位，影响调解效果

诉前调解的调解人员多数为临退休人员或者退休后被返聘为调解员的人员，面临着年龄偏大、待遇偏低、流动性大等问题现状。伴随的并发症也包括对现代化调解技术存在畏难心理，导致当事人在调解方式的选择上也受影响，调解效果受到影响。而法院未将调解纳入考核机制，调解员工资待遇低也直接影响着调解的效果和动力。而调解员自身专业知识匮乏、专业知识更新不足等因素，使得调解时只能“和稀泥”或是“模糊调解”，都严重影响了调解的效果。法院没有对其组织培训，也未能让法官参与指导诉前调解，调解难以释放真正活力。而有时候法院将案件委托给行业调解、律师调解等专业调解，却又因为对其缺乏有效监管，使得这些工作往往流于形式。以上因素综合作用，调解效果不佳。

（五）地方政府扶持力度不一

最高人民法院在进一步推进争议多元化解工作的意见中提出各级人民法院要主动争取地方党委、政府对争议多元化解机制改革工作的政策支持和经费保障，通过政府购买、单独列支或列入法院年度财政预算等方式，有效保障改革工作顺利进行。然而地方党委和政府由于地区和工作实际的不同，对矛盾多元化解机制的研究理解和投入力度也不同。在矛盾纠纷诉源治理压力较小的地方，其法院年均民商事案件总量与其他经济发达或人多地广的地区相比偏低，社会矛盾纠纷总量不高，诉源治理格局下解纷主体协调联动，财政保障等方面能动性不足；而法院尤其是基层法院的资源供给和话语权有限，与其他调解参与主体的额对接、配合渠道不够畅通，导致调解力量无法扩张，调解积极性难以有效调动，构建诉前多元解纷机制工作开展缓慢。

三、进一步加强诉前调解对策建议

（一）做好诉前调解推广

为了消除群众不了解或不支持而造成诉前调解难获认同的现象，有必要将做好宣传作为进一步推进诉前调解工作的重要方面。在立案大厅设置电子显示屏或者展板，摆放诉前调解宣传册及在网上立案大厅设立宣传弹窗的形式全面展示诉前调解高效、便捷、低廉的优势，增进当事人对诉前调解工作的理性认知。登记立案前，由诉服中心工作人员、调解员、心理咨询师、法律服务志愿者等作为诉讼辅导员，开展诉前分流，加强相关释明工作，为当事人做好诉讼风险和成本评估，引导当事人选择最适宜的方式解决纠纷；通过官博、官微等平台扩大宣传，突出诉前调解解纷的整体优势，提高人民群众对诉前调解的认同度和诚信参与意识。在登记立案环节，由立案人主动询问当事人不愿意诉前调解的理由，如果是因对诉前调解存在疑问或者顾虑的，应当及时告知当事人诉前调解的经济性和有效性，并再次征询当事人意见。积极鼓励调解组织和个人在调解过程中，积极向群众展示法院作出的类似案例判决，增强群众对非诉讼调解的信心，促进提升非诉讼调解的可接受度。同时在做好普法宣传工作的同时，可以将诉前调解宣传工作纳入其中，通过普法进校园、普法进社区等活动，甚至在巡回法庭的过程中，也可以积极宣传诉前调解工作，使调解深入人心。

（二）改善诉非分流规则。

人民法院应当设置科学有效的分流规则，重点考虑当事人之间的社会地位、关系距离、文化距离、相互依赖程度，组织化强度，分不同情况配置程序资源，确定不同的调解难度等级和调解期限。同时，可以考虑将满足一下条件的案件纳入强制调解的范围：一是当事人在地理空间上距离较近或者是当事人之间交往密切，并且在本次纠纷结束后很有可能会继续产生社会联系的；二是案件事实清楚，权利义务法律关系明确；三是案件标的额不大，调解不会影响当事人重要权益的案件。完善案件分流机制，设立案件分流重点考虑因素表，不再依靠单纯的、传统的依靠人工识别的方式对案件进行识别分流。

（三）完善诉非对接机制

实现诉前调解“三同步”。一是诉前调解与诉前保全同步，鼓励当事人在诉前调解的同时对案件采取保全措施，增大调解成功的可能性，同时建议诉前保全30天内需提起诉讼可扩大解释应用为诉前保全30天内进行诉前调解；二是诉前保全与送达工作同步，可以将专职送达人员纳入诉前调解，在诉前调解阶段固定当事人送达地址或者签署送达地址确认书，避免出现当事人经历诉前调解后，调解不成待案件转入诉讼程序时，当事人拒绝配合法院程序或者不再前来应诉的情况出现，从而浪费司法资源；三是诉前调解与诉前鉴定同步，将诉前鉴定程序纳入诉前调解，固定案件事实，同时可缩短案件审理期限。完善诉前调解与诉讼制度的衔接，对于调解不成转立案的案件，要及时迅速的转立案，对于在诉前调解过程中已经查明的事实，法官可酌情考虑适当的减少举证期、答辩期，加快审理周期，而对于诉前调解确认过的送达地址，也可直接使用。还要完善诉前调解与执行制度的对接，对于当事人而言，案件的关键不仅在于赢得官司，更在于能执行到财产，故诉前调解达成的调解协议应具有明确的执行内容，具有可执行性。在该问题上，法院可加强法官对诉前调解协议的指导。

（四）加强人民法院指导力度，培养专职调解员

加强人民法院指导力度，比如在法院内部设立专职人员指导调解工作，针对调解涉及较多的纠纷法律条款和调解协议与调解员进行讨论和研究，对于调解员参与过的案件，开庭审理时可邀请调解员旁听，案件裁判结果也可告知调解员。建立调解回访机制，对于调解成功后的案件，可回访当事人履行情况以及对调解过程的评价，应重质效，轻指标，促进矛盾实质性化解。法院也可定期开展调解培训，培训会上各调解员可交流调解心得，提升调解实务。建立专职人民调解员。目前大多数调解员都是兼职做调解员，少有以调解为工作的专职调解员。街道、村镇人民调解委员会在招聘调解人才时，对于没有调解经验但是具有法律职业资格、法律专业毕业等人才，要求学历大专以上即可，经考试后可进入调解员队伍，而对于调解员队伍已经吸纳进的调解员，要设立考核制度，定期考核，对于调解能力不强，责任心不强的调解员，及时的清除队伍，保持调解队伍的专业化。同时，培养专职调解员还可从源头抓起，法院、司法局等单位可与职业学校联合，采用委托定向培养模式，学制为一年，学员入学后，接受法律专业和业务理论知识学习，同时可前往调解组织实习，提升理论联系实际能力。学员学习期届满，通过考试后，学校可颁发人民调解与基层法律服务毕业证。而对于该项专业毕业的学生，法院、街道、乡镇、行业性、地域性调解委员会在纳入调解员时可优先考虑。

（五）加强政府部门扶持力度

加强政府部门对人民调解组织的扶持力度，打造专业化、职业化的调解队伍。各级党委、政府要高度重视和支持人民调解工作，根据人民调解法及财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》等政策文件，将司法行政机关指导人民调解工作经费纳入统计财政预算，并根据当地经济社会发展水平和财力状况，适当安排人民调解委员会工作补助经费和人民调解员补贴经费。人民调解员补贴经费的安排和发放应当考虑调解员调解纠纷的数量、质量、难易程度、社会影响大小及调解的规范化程度。人民调解员补贴经费标准由县级以上司法行政部门商统计财政部门确定。命令禁止领取兼职取酬的人员，不得领取人民调解员补贴。对财政困难地区，省级财政要统筹现有资金渠道，加强人民调解工作经费保障。经济发达或者有条件的地方，除了发展人民调解，对于重点领域纠纷，如道路交通、劳动争议、医疗纠纷、银行保险、银行保险、证券期货、涉企纠纷、知识产权、教育管理、消费者权益保护、价格争议、国际商事、涉侨涉外等领域纠纷，征得当事人同意后，在线推送各单位调解组织或者调解员进行调解。而这些重点行业领域的调解组织经费，按照“谁设立，谁负责”原则，保障经费发放。

（六）整合调解资源，创新调解思路

建立“大调解”思路，进一步健全组织机构，建立由党委领导，政府支持，综治部门牵头，法院主导，各行政部门、社会团体、自治组织参与的调解网络，形成人员联动、设施联动、信息联享、机制联通、矛盾联调的大调解体系，更好的发挥调解合力的作用。整合社会调解资源要以在线调解平台为载体，通过系统对接，人员入驻等方式，将基层社会治理资源全部整合至平台上，做到解纷力量全覆盖，解纷数据共享互通。完善特邀调解组织和特邀调解员名册名单，发挥不同调解组织、调解主体调解优势和调解专业性，打破各调解组织各自为政的状况，为民众调解提供多元选择。发挥人民法院在线调解平台优势，加快人民法院在线调解与其他调解平台的对接，利用互联网便利性，满足当事人多样调解需求。当事人通过微信小程序，足不出户便可实现纠纷化解。法院也可设立网上调解专员，对于线上收到的当事人调解申请，及时的进行案件情况梳理分类，需要推送各特邀调解组织或特邀调解员的及时推送，可及时调解的，通过互联网联系双方当事人，使矛盾尽早尽快化解。加强信息数据的共享，从立案、审判到执行，加强信息传互，实现互联网+调解。

结语

基层治理作为社会治理的最小单元，是集中治理主要社会矛盾的重要抓手。在社会治理现代化进程中，基层治理在整个治理体系中的层级特点决定了其治理范围涉及的主体交广，其治理的社会矛盾形式多样、类型多样、原因多样。而法院作为矛盾纠纷的最后手段，如果能在审判前做好调解分类处理、纠纷化解，不仅是对案涉当事人的权益保障，也是为构建和谐社会添砖加瓦。2021年9月份最高人民法院印发《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》，各级法院逐渐加大对诉前调解、特邀调解的重视程度。然而形式大于内容的模仿并不足以实质性化解纠纷，更不足以使得调解真正焕发活力。在诉前调解推行的过程中产生总结反思，才是矛盾实质性化解的瓶颈期解决之道，才是社会治理的应有之义。