国务院《行政复议条例》1991年1月1日起施行，《中华人民共和国行政诉讼法》1990年10月1日起施行，从此我国正式建立了完整统一的行政复议制度和行政诉讼制度。在司法实践中，对于《行政复议条例》施行前的行政行为的复议和诉讼问题，由于法律规定的不衔接及对法律理解的不同，存在着争议，各地的作法也不尽相同。而此问题，不仅仅是复议和诉讼案件的办理问题，而且直接关系到当事人的权利受保护程度，因此，有必要对此问题关注和探讨。

    一、国务院《行政复议条例》施行前的行政行为的复议问题

    国务院《行政复议条例》发布时间是1990年12月24日，1991年1月1日起施行，1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议又通过了《中华人民共和国行政复议法》。在此之前，我国并未建立统一完整的行政复议制度，仅在个别法律中规定了行政复议，于是一种意见就认为：《行政复议条例》施行前，因法律并未赋予当事人申请复议的权利，按照法律不溯及既往的原则，现在当事人不能依据现在的《中华人民共和国行政复议法》申请复议；同时，如果允许对之前的行政行为申请复议，由于行政诉讼中有最长起诉期限和对行政诉讼法施行前法律未规定向法院起诉的案件不予受理的规定，也会造成法律的不衔接。笔者认为对国务院《行政复议条例》施行前的行政行为当事人可以申请复议，行政复议机关受理有法律依据，理由如下：

    1、《中华人民共和国行政复议法》属于程序法，不存在适用法律不溯及既往原则的问题。法律不溯及既往原则是指法律从生效时起，凡以后所发生的事项均应适用；其生效前所发生的事项，当然不得适用。法律不溯及既往作为司法原则，不适用于程序法，已为法学理论和司法实践所公认。程序法是指以保证权利得以实现或职权和职责得以履行的有关程序为主的法律，程序法的对象不是人们的实体权利和义务，而是用来申明、证实和强制实现这些权利义务的手段，或保证在它们受到侵害时能够得到补偿。因此，程序法只是保证权利得以实现的手段或方式，其实体权利是否应该得到保护还需要依据实体法的规定。程序法生效后就发生法律效力，如果该法律赋予当事人通过一定的方式维护自己权益的权利，那么当事人就可以行使，并不牵涉法律不溯及既往原则的适用问题。2、《中华人民共和国行政复议法》属于新法、后法、特别法，行政诉讼中的规定不能限制《行政复议法》。《中华人民共和国行政复议法》1999年10月1日起施行，《中华人民共和国行政诉讼法》1990年10月1日起施行，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释2000年3月10日起施行。从施行的时间来看，《中华人民共和国行政复议法》属于新法、后法；从规定的内容来看，《中华人民共和国行政复议法》是关于行政复议的特别法，因此在关于行政复议方面的问题应该优先适用《中华人民共和国行政复议法》的规定。3、《中华人民共和国行政复议法》第九条规定了公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出复议申请，并规定了明确的期限。对于《行政复议条例》施行前的行政行为，当时国务院《行政复议条例》未施行，但《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定赋予了当事人申请复议的权利，因此当事人可以依据《中华人民共和国行政复议法》的规定申请复议，行政复议机关受理复议申请也于法有据。虽然在最高人民法院关于《行政诉讼法》施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复中规定，发生在行政诉讼法施行之前，当时的法律没有规定法院受理的案件法院不应受理，但这个批复只适用于行政诉讼，人民法院不能以此规定来限制行政复议机关受理行政复议案件。

    二、当事人对《行政复议条例》施行前的行政行为复议后的起诉问题

前面论述了《行政复议条例》施行前的行政行为当事人不服的，可以依据现行的《中华人民共和国行政复议法》申请复议，但对于当事人申请复议，行政复议机关作出行政复议决定后的起诉问题仍有争议。一种意见认为，虽然当事人可以对《行政复议条例》施行前的行政行为依据现行的《中华人民共和国行政复议法》申请复议，但对于行政机关作出行政复议决定后，当事人不服的，除当时的法律规定可以向人民法院提起诉讼且在行政诉讼法施行后的行政行为外，其他的行政复议决定仍不能向人民法院提起诉讼，人民法院不应该受理，否则会造成法律规定的不衔接和对当事人权利保护的不平等。笔者认为，《行政复议条例》施行前的行政行为复议后能否向人民法院提起行政诉讼，应当区别对待：1、行政复议维持原行政行为，当事人以原行政行为作出机关为被告向人民法院提起诉讼的，可以按照行政诉讼的规定进行审查，除审查一般的起诉条件外，还要考虑起诉是否超过最高人民法院规定的最长起诉期限和行政行为是否在行政诉讼法施行前及当时的法律是否规定此行政行为可诉；2、行政复议决定撤销原具体行政行为，当事人以行政复议机关为被告向人民法院提起诉讼的，因此行政复议决定是一个新的具体行政行为，人民法院只需按照行政诉讼法规定的一般起诉条件进行审查即可。理由如下：

    1、行政复议是一种特殊的行政行为。行政复议虽然和一般具体行政行为在行为的启动者、行为的目的和行政主体的地位等方面存在明显的不同，但行政复议具备具体具体行政行为的特征：（1）、主体要素。行政复议机关是国家行政机关；（2）、权力要素。行政复议是行政机关所享有的行政权的具体表现形式；（3）、法律要素。行政复议决定对作出具体行政行为的行政机关和行政相对人都能够产生法律效果。因此，行政复议是一种特殊的具体行政行为，是对原具体行政行为合法性和合理性进行裁判的具体行政行为。2、《中华人民共和国行政复议法》第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”；《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”。《中华人民共和国行政复议法》规定了当事人对行政复议决定不服的可以提起行政诉讼，《中华人民共和国行政诉讼法》对当事人不服行政复议决定的作了相应的衔接规定。那就是针对行政复议决定的不同结果，当事人应当起诉不同的行政机关和行政行为，即复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。也就是说，行政复议决定维持原具体行政行为的，当事人应当起诉原具体行政行为，改变原具体行政行为的，当事人起诉的是行政复议决定。3、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定公民、法人或者其他组织不服行政复议决定可以向人民法院提起诉讼。同时《中华人民共和国行政复议法》也规定了当事人不服行政复议决定要依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼法。根据以上法律规定，当事人不服行政复议决定的可以向人民法院提起诉讼，但人民法院应当按照行政诉讼法的规定进行审查。最高人民法院关于行政诉讼的解释和批复也是行政诉讼规定的重要组成部分，因此，在审查的依据上不仅包括行政诉讼法的规定，还包括最高人民法院关于行政诉讼的解释和批复。如行政复议决定撤销原具体行政行为，当事人对行政复议决定提起诉讼的，因行政复议决定是一个新的行政行为，行政诉讼的规定中也没有对当事人提起诉讼有其他限制，只要符合起诉的一般条件，人民法院应当受理；如行政复议决定维持原具体行政行为的，当事人对原具体行政行为提起诉讼的，除应符合一般的起诉条件外，由于最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释还规定了最长起诉期限，最高人民法院关于《行政诉讼法》施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复中规定，发生在行政诉讼法施行之前，当时的法律没有规定法院受理的案件法院不应受理，所以人民法院还要据此进行审查，对于超过最长起诉期限或行政诉讼法施行之前的法律没有规定法院受理的行政行为人民法院不能受理。

    综上所述，对于国务院《行政复议条例》施行前的具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服，只要符合行政复议法规定的条件的，仍然可以申请复议；如果行政复议决定改变原具体行政行为的，当事人对此行政复议决定不服，只符合行政诉讼规定的一般起诉条件的，仍然可以提起行政诉讼；如果行政复议决定维持原具体行政行为，当事人不服起诉原具体行政行为的，人民法院除了审查其起诉是否符合一般起诉条件外，还要审查是否属于超过最长起诉期限或行政诉讼法施行之前的法律没有规定法院受理的行政行为，未超过最长起诉期限或不属于行政诉讼法施行之前的法律没有规定法院受理的行政行为的，人民法院也可以受理。