对人民法院作出的生效裁判提起抗诉，是法律赋予检察机关的一项重要职责，它是人民检察院行使法律监督权，提请人民法院启动再审程序，对确有错误的生效裁判重新审判的一项法律制度。自我国1991年修订的《民诉法》和1989年颁布实施的《行诉法》将人民检察院有权对民事及行政诉讼实行法律监督确立为民行诉讼的一项基本制度之后，人民法院受理人民检察院抗诉的案件逐年增多，法、检两家为维护司法公正，树立司法权威作出了各自应有的贡献。但由于我国现行的两部诉讼法关于抗诉制度的立法不够具体和完善，司法解释滞后跟不上审判形势的发展以及审判方式改革的不断深化，过于原则和笼统的抗诉制度已跟不上新形势的需要，甚至严重困扰着人民法院的审判工作。为对抗诉再审制度作一些有益的探索，以引起社会各界共同的关注，进而健全完善此项制度，笔者结合自身的审判实践，将我国现行的民事、行政抗诉案件存在的问题、原因及对策作一浮浅的阐述。
一、三年来抗诉案件的概况
我市两级法院2006年至2008年审理的再审案件中抗诉启动再审的案件，占再审案件总数的25.3%。在审结的抗诉案件中，改判案件占27.6%。民行抗诉制度的设立，对维护司法公正起到了积极的作用，
二、民事、行政抗诉案件存在的问题
三年来，我市两级法院审结的民事、行政抗诉案件中存在的问题大致分为三个方面：（一）检察院抗诉自身存在的问题；（二）抗诉案件进入再审程序后在审判中存在的问题；（三）抗诉制度在立法上存在的问题。现分述如下：
（一）检察院抗诉自身存在的问题。我国2008年新修改《民诉法》187条对检察机关提出抗诉的情形做了专门规定，但由于理论上的缺陷和检察机关对立法原意的误解以及法检两家交流沟通不够及时，在审判实践中出现了不该抗诉或不属抗范围的案件，检察机关进行抗诉的现象。这类情况包括：1、对由于当事人怠于行使诉讼权力或履行诉讼义务而丧失诉权的案件提出抗诉。如经人民法院合法传唤无正当理由拒不到庭而被人民法院裁定按撤诉处理或缺席判决的案件，以及在规定的期限内不予交纳诉讼费用而被人民法院裁定按撤诉处理的案件。2、对在审判环节已达成调解或在执行程序中已经执行和解的案件提出抗诉。3、对人民法院裁定中止或终结诉讼的案件提出抗诉。4、对认为人民法院在裁判文书的送达上有瑕疵的案件提出抗诉。5、对原裁判尚未生效的案件提出抗诉。由于上述案件本身就不该抗诉或不属抗诉范围，致使案件进入再审程序后，人民法院对处理这类案件处于无法处置的境地，既浪费当事人的人力、物力、财力和人民法院的审判资源，拖延了诉讼时间，又使法检两家丧失司法权威。
（二）抗诉案件进入再审程序后在审判中存在的问题
根据我国《民诉法》及《行诉法》的规定，凡人民检察院提出抗诉的案件，人民法院均应当再审。但在案件进入再审程序后遇到一些问题如何处置，则无法律规定可循。目前在审判实践中遇到的突出问题有：
1、当事人不到庭应如何处置。
在检察机关提出抗诉而启动再审程序的案件中，经常会出现当事人经合法传唤，无正当理由拒不到庭的情况。对于向检察机关申诉的一方当事人经人民法院合法传唤，无正当理由拒不到庭的情形，各法院的处置方法不尽相同。有的法院认为，向检察机关申诉的一方当事人就相当于一审原告或二审上诉人的诉讼地位，当一审原告或二审上诉人经人民法院合法传唤无正当理由拒不到庭时，法律上有明确规定即按撤诉处理，因此当向检察机关申诉的一方当事人经合法传唤无正当理由拒不到庭时，人民法院也应当按撤诉处理。有的法院认为，检察院抗诉而启动再审程序的案件，再审程序的发起人是检察机关而不是当事人，既然再审程序不是因当事人的行为引起的，也就不能因当事人的行为来处置。因此，对于该类案件，不应按撤诉处理，而应依据现有的证据依法缺席审理并判决。有的法院认为，向检察机关申诉的一方当事人不到庭，案件事实难以查清，尤其是从原审到再审，中间往往经历一段时间，当事人有无变化（如自然人死亡、法人或组织被注销等），证据有无变化均不得而知，在此情况下，人民法院裁定终结再审程序更为妥当。还有的法院认为，向检察机关申诉的一方当事人，经合法传唤无正当理由拒不到庭，其是原审中的原告或上诉人的，就裁定按撤诉处理。其是原审中的被告或被上诉人的，就缺席审理并判决。对于向检察机关申诉 的一方当事人经合法传唤无正当理由拒不到庭的情况，笔者认为，要视原生效裁判是否损害国家或者社会公共利益及他人利益而区别对待。如果原生效裁判损害了国家社会公共利益或者他人利益，检察机关以此为由提出抗诉的，人民法院就应不论当事人是否到庭均依法审理并作出裁判；如果原生效裁判不损害国家或者社会以及他人利益，向检察机关申诉的一方当事人无正当理由拒不到庭，放弃的是其个人权力，损害的是其个人利益，这种情况下，人民法院裁定按撤诉处理更为妥当。理由为：1、一审程序和二审程序中关于原告或上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭的，法律规定为按撤诉处理。再审程序虽不是一审程序或二审程序，但法律规定按照审判监督程序再审的案件，原生效裁判是一审法院作出的，按照一审程序审理，原生效裁判是二审法院作出的，按照二审程序审理，因此在再审程序中对此情况裁定按撤诉处理是有法律根据的。2、有利于人民法院裁判结果的履行和对当事人做说服教育工作。人民法院对不涉及损害公共利益、他人利益的案件，裁定按撤诉处理，是由于当事人的拒不到庭的行为引起的，即使事后当事人对人民法院裁定按其撤诉处理有意见，其也不好怪罪于人民法院。3、体现对当事人拒不听从法院安排扰乱诉讼秩序的惩罚。经合法传唤向检察机关申诉的一方当事人无正当理由拒不到庭，致使庭审调查工作无法开展，这不仅浪费人民法院审判资源，也浪费对方当事人的人力、物力和财力，存在故意拖延诉讼之嫌。因此人民法院对经合法传唤，无正当理由拒不到庭的行为应有一定的惩罚性，该惩罚性就表现为人民法院裁定按其撤诉处理，由其来承担对自己不利的后果。
对于向检察机关申诉的一方当事人到庭，而对方当事人经合法传唤无正当理由拒不到庭的情况，目前各法院的处置方法基本一致，即参照一审程序或二审程序中被告或被上诉人不到庭的处置方法，缺席审理并判决。
对于双方当事人经合法传唤无正当理由均不到庭的情况，笔者认为仍然要视原裁判是否损害国家或社会公共利益及他人利益而区别对待。若原裁判不损害国家或社会公共利益及他人利益的，人民法院应裁定终结再审程序，恢复原裁判的效力。若原裁判损害了国家、社会公共利益或他人利益的，人民法院应撤销原裁判后迳行裁决，以维护国家、社会的公共利益及他人利益不受损害。
2、对抗诉机关调查取得的证据在庭审中如何质证，能否采用。
最高人民法院颁布实施的《关于民事诉讼证据的若干规定》和《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对当事人所举证据和人民法院调查取得的证据在庭审中的举证、质证程序进行了规定，但对抗诉机关是否享有调查取证权，抗诉机关调查取得的证据在庭审中如何质证，人民法院对该证据能否采用等情形则未作规定。在审判实践中，对于上述问题，不仅法检两家意见不一，法院内部意见也不统一。检察机关认为，根据最高人民检察院2001年9月30日通过实施的《办案规则》第18条之规定，有下列情形之一的，人民检察院可以调查取证：（一）当事人及其诉讼代理人由于客观原因不能自行收集的主要证据，向人民法院提供了证据线索，人民法院应予调查而未进行调查取证的；（二）当事人提供的证据互相矛盾，人民法院应予调查取证而未进行调查取证的；（三）审判人员在审理该案时可能有贪污受贿、循私舞弊或者枉法裁判等违法行为的；（四）人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的。检察机关同时认为，对于自己调查取得的证据，在庭审中可以由出席法庭的检察人员出示，也可以由人民法院的审判人员出示，经过质证，只要该证据能够证明案件事实，法院就应依法采用。而法院内部，有的同志认为，法律只赋予检察机关监督的权力，监督的内容是人民法院的民事、行政审判活动，监督的方式是对生效裁判提出抗诉。检察机关认为原裁判有误，符合抗诉情形的，向人民法院提出抗诉就完成了自己的监督职责，检察机关没有调查取证并在庭审中进行举证的权力。并且无论是我国的诉讼法，还是最高人民法院后来出台的两个“证据规定”，均未将人民检察院确定为调查取证及举证、质证的主体。如果准允检察机关调查取证并在庭审中进行举证，就有“公权”干预“私权”之嫌，破坏了民事、行政诉讼中当事人平等对抗的原则，背离了检察监督的立法本意。但有的同志认为，检察机关作为国家的法律监督机关，其参与到民事、行政当事人的纠纷对抗当中固有不妥，但能够为人民法院提供全面、客观、有效的证据，促使案件事实的澄清，促使人民法院作出更加公平、完善，更加贴近事实的判决，是“功大于过”，相对于公平、公正的结果而言，程序中的一些“不妥”就显得不太重要。笔者赞同后一种观点，因为公平、公正的裁判结果是人民法院追求的目标，而公平、公正的裁决结果离不开证据对事实的反映。不论是当事人举出的证据，还是人民法院或检察院调查取得的证据，只要该证据能够反映客观事实，对人民法院公正裁判有帮助，人民法院对该证据就应采用。至于对检察机关调取的证据在庭审中如何举证和质证问题，笔者认为，对不涉及损害公共利益或他人利益的案件，可以由审判人员出示，交双方当事人质证，避免让检察人员出示而使检察机关成为一方当事人的代理人，使对方当事人感到以公权干涉私权，不能公平对抗的情况发生。对涉及损害公共利益或他人利益的案件，在庭审中可以由检察人员直接出示证据交当事人进行质证。
3、出席法庭的检察人员在庭审中能够参与哪些诉讼活动。
我国诉讼法只规定了人民法院在开庭审理抗诉案件时，应通知人民检察院派员出席法庭，但对出席法庭的检察人员在庭审中参与哪些诉讼活动，则未作进一步的规定。在审判实践中，各法院的作法不尽一致。有的法院准许检察人员在庭审中宣读抗诉书，发表出庭意见，并且准许检察人员向当事人发问。有的法院准许检察人员宣读抗诉书，发表出庭意见，但不准许向当事人发问。还有的法院只准许检察人员宣读抗诉书，不 准许检察人员发表出庭意见及向当事人发问，使审理抗诉案件的庭审程序比较混乱。笔者认为，根据检察机关在抗诉案件中所处的法律监督地位和代表国家行使“公”权力的身份，检察机关在庭审中不宜过多地参与庭审活动，不
应介入到当事人的对抗当中，避免检察机关成为一方当事人的代理人，或等同于案件的一般诉讼参与人，破坏当事人之间平行对抗的原则。但由检察人员宣读抗诉书则是不可或缺的程序，因为一是人民法院审理抗诉案件，根据最高法院的有关规定，是围绕抗诉事项进行审理的，检察机关抗诉什么，人民法院审理什么，因此检察机关的抗诉事由是庭审活动的重心；二是由检察人员宣读抗诉书，能够更直接地反映再审启动的方式和国家的法律监督部门对人民法院审判活动的监督。至于检察机关的出庭意见，由于当庭发表从形式上造成当事人诉讼权利的失衡，可在休庭之后以书面形式向人民法院提出。
（三）抗诉制度在立法上存在的问题
我国的《民诉法》和《行政诉讼法》以及最高法院相关的司法解释，关于抗诉的法律规定在立法上存在的问题，归纳起来大致有6个方面：
1、抗诉的时间无限。两大诉讼法关于当事人申请再审的时间均作了明确规定，即“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2年内提出”。但检察机关提出抗诉的时间则无具体规定，致使个别当事人在超过2年申请再审的期限后，向检察机关提出申诉，请求检察机关向人民法院抗诉，或检察机关经过若干年后又向人民法院提出抗诉，给人民法院的工作带来极大不便。
2、抗诉的内容无限。我国《民诉法》第187条虽然规定了人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有《民诉法》第179条规定情形的，应当按照审判监督程序提出抗诉 。但由于该规定仍不够具体和完善，致使检察机关对抗诉的内容无限扩大，对一些不属抗诉范围的案件予以抗诉。如对送达上手续有暇庇的案件进行抗诉。
3 、抗诉的条件无限。生效裁判作出后，至检察机关向人民法院提出抗诉，中间往往经历较长的时间。由于法律没有规定在什么情况下，检察机关不应抗诉，致使检察机关在向人民法院提出抗诉时，不考察抗诉的条件是否存在。实践中就遇到检察机关对在执行程序中已经执行和解的案件进行抗诉。
4、申请检察机关抗诉的主体无限。由于法律上没有规定什么情形下当事人不得向检察机关申请抗诉，或者检察机关对哪些申请抗诉的情形不予受理，致使申请检察机关向人民法院抗诉的主体没有限制，使一些由于自身原因怠于行使诉讼权力而导致不利后果的消极诉讼的当事人钻法律的空子。审判实践中这类当事人主要表现为：①对一审判决不满意，为逃避交纳诉讼费不上诉而申请抗诉。②为逃避交纳诉讼费用或故意拖延时间，上诉后又撤诉，再向检察机关申请抗诉。③经人民法院合法传唤无正当理由拒不到庭或未经准许中途退庭，被人民法院裁定按撤诉处理后，又向检察机关申请抗诉。④在规定的时间内不予交纳诉讼费用，被人民法院裁定按撤诉处理后，又向检察机关申请抗诉。检察机关对因消极诉讼而导致不利后果的抗诉申请予以受理，并向人民法院提出抗诉，是对对方当事人最大不公平。
5、抗诉的次数无限。我国的诉讼法只规定人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定有权提出抗诉，但未具体规定人民检察院对同一案件或同一生效裁判能够抗诉几次，致使检察机关对同一案件的一审生效裁判进行抗诉，二审生效裁判仍进行抗诉，甚至对一个案件的同一生效裁判多次进行抗诉。
6、抗诉次数与再审次数的规定相冲突。我国的民事及行政诉讼法均明确规定，对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。而人民检察院对同一案件能够抗诉几次，则无具体规定。这样，人民检察院抗诉几次，人民法院就应当再审几次。而最高人民法院2002年8月15日施行的司法解释《关于人民法院对民事案件发回重审和指令再审有关问题的规定》及后来的相关《通知》，则明确规定人民法院对同一案件只能再审一次，这就出现了人民检察院抗诉次数的无限性与人民法院再审次数有限性在法律规定上的冲突。
三、出现上述问题的原因
现行的民事、行政抗诉案件，在审判实践中遇到不少问题不宜解决，归纳出现上述问题的原因，大致有如下几方面：
1、关于抗诉的法律规定过于笼统或缺少。民事诉讼法关于抗诉的规定有四个条文，但关于抗诉内容、标准、条件等具体规定的只有第187条，且所列情形与第179条当事人申请再审所规定，的情形内容基本一样。而行政诉讼法关于抗诉的规定只有第64条一条，关于抗诉的立案条件、标准及抗诉与当事人申请的区别等均未规定。无论是民诉法还是行诉法，对抗诉的时间、申请抗诉的主体、抗诉的次数等甚至均未提及，在客观上增加了抗诉的随意性。
2、新出台的司法解释不能自成体系，无与之相配套的关于抗诉制度的相关规定，造成在审判实践中无法操作。如最高法院出台的《证据规定》中未规定检察机关能否搜集出示证据，在庭审当中对检察机关搜集的证据由谁出示，如何质证等。
3、随着庭审方式改革力度的加大和深入，固有的抗诉制度的模式跟不上新的审判形势的发展和需要。
4、法检两家缺少沟通与交流，各自出台的相关规定不能统一协调起来，造成检察机关有检察机关的办案依据，审判机关有审判机关的办案规则，双方各执一词。
5、由于工作性质、社会阅历、思维方式、考虑问题角度的不同及对法律、法规的理解程度的差异，造成法检两家工作人员对相关法律、法规的理解、适用不同及对案件事实认识的不尽一致。
四、针对以上存在的问题应采取以下解决办法：
（一）完善立法，对检察机关抗诉的范围予以限制。
1、从时间上限制。明确规定人民检察院向人民法院抗诉的案件，应当在原判决、裁定发生法律效力后二年内提出。
2、从主体上限制。明确规定消极诉讼的当事人不得向人民检察院申请抗诉，或人民检察院对消极诉讼的当事人申请抗诉的应不予受理。这里所说的消极诉讼的当事人包括：①不行使上诉权；②上诉后又撤诉；③经人民法院合法传唤，无正当理由拒不到庭或未经准许中途退庭被人民法院裁定按撤诉处理。④在规定的时间内不予交纳诉讼费用，也不办理相关手续，被人民法院裁定按撤诉处理的。
3、从条件上限制。明确规定不得向人民检察院申请抗诉或人民检察院不予受理的具体情形。如不向人民法院申请再审或未经人民法院审查驳回的当事人，不得向检察机关申请抗诉；在执行程序中已自愿执行和解的当事人，不得向检察机关申请抗诉等。
4、从内容上限制。对于人民法院行使自由裁量权所作的裁判、不符合《民诉法》第187条所规定情形的案件或不涉及损害国家社会公共利益或他人利益的案件人民检察院应不得提起抗诉。
5、从次数上限制。明确规定人民检察院对人民法院同一生效裁判只能抗诉一次，不得重复抗诉。
（二）增设审查程序，改变现有的“凡抗必审”的模式。根据现有的法律规定，凡人民检察院提出抗诉的案件，人民法院均应当再审，人民法院对人民检察院的抗诉，无需审查。这种模式，在审判实践中存在许多弊端，致使一些不应再审或不属再审范围的案件进入到再审程序中，使人民法院无法解决。如果对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院设置一个审查程序，对是否符合再审条件进行审查，符合再审立案条件的，予以立案进行再审，不符合再审条件的予以驳回或不予受理，人民法院审理抗诉案件的难度将会大大降低，审理抗诉案件的数量也会大大减少，如此将会节省大量的审判资源。
（三）规范当事人申请再审具体程序，确保当事人申请再审权利的实现。
当事人申请再审并不必然引起再审程序的启动，使当事人申请再审的渠道不够畅通，加之申诉复查程序繁杂、时间长、难度大，不够公开和透明，驳回申诉难以使人心服口服，致使大量不服原生效裁判的当事人放弃向人民法院申请再审而向人民检察院申请抗诉，或被人民法院驳回申诉之后转而向人民检察院申请抗诉。如果人民法院能够加大对当事人申请再审的审查立案力度，梳通当事人申请再审的渠道，理顺申诉复查程序，确保当事人申请再审渠道的畅通，可大大减少当事人向人民检察院申请抗诉的机会，从而减少人民检察院提出抗诉的数量。绝大多数的民事、行政案件，解决的是当事人之间的私权之争，检察机关作为国家的法律监督部门，除涉及损害公共利益的案件外，不宜过多地以“公权”干涉“私权”，当事人自己的事情由当事人自己解决为好，因此，削弱检察机关抗诉再审的力度，加大当事人申请再审的力度，能够有效控制抗诉再审的数量，解决抗诉再审案件在审判环节中无章可循、不宜操作的弊端。
（四）根据现行的庭审模式和相关规定，尽快出台新的司法解释以便于庭审操作。
原有的庭审模式，采用的是法院、检察院审判为主，当事人接受审判为辅的审判方式。在整个审判活动中，人民法院、检察院占居主导地位。为将案件事实查清，人民法院、检察院到处奔波，自行收集调取一切证据，而当事人则旁若无事、静观势态发展。现行的庭审模式更加强调当事人自治，有理说在庭上，有证举在庭上，除非涉及公共利益、他人利益或程序性的事项，人民法院一般不自行调查取证。最高人民法院出台的《证据规定》对人民法院调查取证及对所取证据在庭审当中的质证问题作了具体规定，但对人民检察院有无调查取证权，对人民检察院调取的证据在庭审中如何质证，能否采用问题，则未作出规定，造成在审判实践中操作混乱。因此，建议最高法院尽快出台新的司法解释，以解决这些在审判中遇到的亟待解决的实际问题。
（五）法检两家多沟通多交流，在制订涉及抗诉问题的司法解释时最好能够联合发文。
法检两家联合发文，能够解决法检两家在审判当中执行标准不统一的问题，避免各执一词。另外，法检两家多沟通多交流还要体现在具体的办案当中，只有双方办案人员在对案件事实的认定上和对法律的理解适用上达成一致意见，两家才能相互协作和配合，共同维护司法公正、树立司法权威。