曾有这样一个案例，前几年我市某行政执法局向法院申请执行一外地企业的处罚决定，申请执行事项： 1、申请法院执行罚款8万元。2、申请法院执行加处罚款24万元（截至申请之日）。经审查该行政机关在作出的处罚决定的末尾载明：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”，该案立案执行后，共执行罚款32万元，引起了被执行人的极大不满。有一段时间，互联网上对“天价滞纳金、巨额罚款”非议很多却不了了之，皆因《行政处罚法》对此有明确规定。我国行政处罚法第51条规定“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。（二）根据法律规定将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款。（三）申请人民法院执行。”在实践中不少行政机关因行政相对人的违法行为对其科处罚款，行政相对人在法定期限内未申请复议，又未提起诉讼，到期又未自觉履行的，行政机关根据《行政处罚法》第五十一条第(一)项的规定加处罚款，然后申请法院执行。该加处罚款在非诉行政执行程序中争议颇多，各地法院做法各异，现行法律、司法解释也没有作出明确的规定。本文试就《行政处罚法》第五十一条的理解与适用谈谈个人浅见。  

一、加处罚款的性质之我见。

    加处罚款是我国行政处罚法第51条规定的核心内容。当前对加处罚款的性质主要有三种不同的观点：

   （一）滞纳金说。持这种观点的多为行政机关。笔者在实践中经常发现许多行政机关在作出的处罚决定的末尾载明“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”，到申请执行时，在申请执行文书中又写为“申请法院执行罚款XX元，滞纳金ＸＸ元，在此行政机关将加处罚款等同于滞纳金。严格的说，加处罚款与滞纳金的相同之处是都不属于行政处罚，而是一种行政强制执行措施，而且同属行政强制执行措施中的间接强制措施，同属执行罚范畴。加处罚款与滞纳金的不同之处在于：首先加处罚款一般针对不履行缴纳罚款的行为，滞纳金则适用于不履行行政征收决定的行为 ；其次加处罚款按照行政处罚法规定的比例为每日百分之三，滞纳金比例多为每日万分之五。  

    （二）行政处罚说。 持这种观点的以行政相对人居多。因为行政处罚中的罚款与加处罚款的最终表现形式都是要求被处罚人以金钱上的给付来作为惩戒。但二者的区别也很明显：首先，适用的前提不同，罚款是行政相对人违反行政法律义务，行政管理机关根据法律规定科处相对人一定数额的金钱给付义务；加处罚款是行政相对人不履行行政处罚决定，行政机关根据法律规定科处一定比例的加处罚款，促使相对人履行行政处罚决定。其次，目的不同，行政处罚罚款目的是为了行政管理的需要对相对人的违法行为进行惩戒；加处罚款的目的是为了促使相对人履行行政处罚决定。再次，适用的阶段不同。行政处罚罚款适用于行政行为程序中；加处罚款则适用于行政执行程序中。  

    （三）执行罚说。  此种观点目前在理论界与实务界占大多数。执行罚是指行政法上的义务人逾期不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关迫使义务人缴纳一定比例的强制金，促使义务人自觉履行行政义务的一种行政强制执行措施。行政强制执行措施可分为直接强制措施和间接强制措施，间接强制措施又可分为代履行和执行罚。“加处罚款”就属于间接强制执行措施中的执行罚，执行罚一般适用于相对人不履行行政义务，又不适宜由他人代为履行的情况。

    笔者认为，加处罚款应是一种强制执行措施，将加处罚款定性为执行罚是比较符合行政法学理论的。首先，从加处罚款与滞纳金、行政处罚罚款的区别可以看出三者虽在外在表现上有相同之处，但内在的性质是不同的。其次，从加处罚款在《行政处罚法》第五十一条的条文中可以看出，它与第二项、第三项相并列，从逻辑上理解，只有同一属性的才能并列，而《行政处罚法》第五十一条第二项、第三项内容是有关强制执行措施的规定，因此加处罚款也应是一种强制执行措施。第三，从行政法理上说，如果将加处罚款定性为另一个行政处罚，行政机关在行政相对人不履行义务时科处“加处罚款”则违反了行政法理上的“一事不再罚”原则。

二、《行政处罚法》第五十一条规定的适用

    法院对加处罚款应否与行政处罚罚款一并执行一度引发争议。在司法实践中，有三种观点：

    第一种观点认为，应当一并执行，这符合经济、便利、公平的原则。目前由于我国行政机关强制执行措施的单一性，在行政相对人逾期不履行行政决定时，行政机关依法对相对人每日按罚款数额的百分之三加处罚款，在没有其他强制措施相辅助的情况下，仅凭此种加处罚款是无法迫使相对人履行义务的。这势必难以保障行政决定的最终实现，行政管理将难以为继。鉴于维护行政管理执法的需要，法院对行政机关申请执行加处罚款一般都采取了一并执行的权宜做法，但这一做法实际上是一种“中国特色”的执行方式。

    第二种观点认为，对行政机关适用加处罚款应当经法院先审查然后决定是否一并执行。行政机关对相对人加处罚款，从性质上说仍是一种行政权，法院对行政权应当进行司法审查，因此有必要对加处罚款进行审查，待审查后由法院裁定是否一并执行。这样也最大限度地维护了相对人的权益。

    第三种观点认为，加处罚款是一种间接强制执行措施，是法律赋予行政机关的行政强制执行权力，行政机关在实施执行罚与申请法院执行二者之间只能择一行使。

    上述第一、二种观点虽然有一定的道理，但是缺乏相应的法律依据和理论依据，从表面上看，这两种观点更能体现最大限度保护相对人权益。但是，这里相对人的“权益”是相对人不履行法律义务所形成的“利益”，如果对这种“权益”不加分析的予以保护，试问还会有谁积极地履行法律义务。笔者认为，结合《行政处罚法》第51条的内容，从立法本意上看，加处罚款与申请法院执行这两种强制执行措施行政机关可以选择适用，这种选择是单一选择，还是可重复选择？法律、司法解释都没有规定，但从选择的本意上来说，选择了其中一项强制执行措施，就不应再选择另外一种。况且加处罚款并不是执行内容，而是一种强制执行措施。另外，从执行主体上看，加处罚款是行政处罚法普遍授权行政机关的一种行政强制执行权，执行主体应当是行政机关，而非法院。法律法规并没有授权法院可以行使这一权利，因此人民法院无权行使。因此，笔者认为，行政机关做出处罚决定申请人民法院强制执行，对行政机关做出的处罚决定应当经法院先审查然后决定是否执行；对行政机关对相对人的加处罚款，法院应该是不审查、不执行。