《行政诉讼法》是一个民主的里程碑，无论怎样评价都不为过。正是有了《行政诉讼法》，中国老百姓才真正在实践中明白:法治的真谛在于规范国家的公权力。对于法院而言，《行政诉讼法》实施21年了，审理行政诉讼案件仍然举步维艰。因此修改《行政诉讼法》迫在眉睫，势在必行。
关于《行政诉讼法》中非诉执行制度的修改意见
一、建议修改条文方案
建议设专章规定非诉执行，条文拟增加至19条，包括申请非诉执行概念、申请期限、催告程序、管辖、财产保全、申请材料、受理程序、执行裁定、听证程序、督促执行和委托执行程序、立即执行程序、先于执行程序、执行期限、执行中止、执行终结、执行和解、权利救济和申请费用负担。其中《行政诉讼法》第66条保留作适当修改，吸收《行政强制法》第39条、40条、42条、第53条至第60条内容，吸收《最高法院关于行政诉讼法司法解释》第86条至第95条内容，吸收修改《国有土地房屋征收与补偿条例》第12条建立社会稳定风险评估的内容，吸收《最高法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第19条内容，吸收《最高法院关于严格执行那个案件审理期限制度的若干规定》第5条内容，新增一条内容，设立督促履行令和执行委托书的内容。具体建议条文如下:
一是申请非诉执行概念，即将《行政诉讼法》第六十六条“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”保留但作适当补充，即申请主体即可是行政机关也可是公民、法人或其他组织，同时明确有强制执行权和无强制执行权的区分。
建议修改为：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为的，法律法规授权行政机关有强制执行权的应当由行政机关依法强制执行；法律法规没有授权行政机关有强制执行权的，行政机关可以申请人民法院强制执行。
行政机关未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的享有权利的公民、法人或者其他组织可以申请人民法院强制执行。
二是确立申请执行的期限，即吸收行政强制法第五十三条内容，摒弃司法解释第八十八条180日的内容。
建议增加为：行政机关、公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行的，应 当自被诉具体行政行为的法定起诉期限届满之日起三个月内提起。
三是设立行政机关的催告程序，即吸收行政强制法第三十五条、第五十四条的内容。
建议增加为：行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人履行义务的期限；（二）强制执行方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
四是设立管辖制度和管辖指定，即吸收融合行政强制法第五十四条和司法解释第八十九条的内容。
建议增加为：催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的基层人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的基层人民法院申请强制执行。
基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行；上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行。
五是设立财产保全制度，即吸收司法解释第九十二条的内容。
建议增加为:行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。
六是受理程序中规范申请材料的内容，即吸收行政强制法第五十五条的内容，细化司法解释第九十一条的内容。
建议增加为：行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：
（一）强制执行申请书；
（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；
（三）当事人的意见及行政机关催告情况；
（四）申请强制执行标的情况；
（五）被执行人财产状况以及法律、行政法规规定的其他必须提交的材料。
强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行的，人民法院应当向作出裁决的行政机关调取有关材料。
七是受理程序中明确法院审查申请的条件，即吸收融合行政强制法第五十六条、司法解释第八十六条和国有土地房屋征收与补偿条例第十二条的内容。
建议修改为：人民法院接到强制执行的申请，应着重审查以下条件：
(一)具体行政行为依法可以由人民法院执行；
(二)具体行政行为已经生效并具有可执行内容；
(三)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；
(四)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；
(五)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；
(六)申请人在法定期限内提出申请；
(七)被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。
对申请执行较重的行政处罚和较大的行政裁决两大类具体行政行为，还需审查行政机关是否进行社会稳定风险评估。
人民法院对符合条件的申请，应当在五日内立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。
八是执行裁定，即吸收行政强制法第五十七条的内容。
建议增加为：人民法院受理后，应对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，除本法下一条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。
九是建立听证程序，即吸收修改行政强制法第五十八条的内容。
建议修改为：人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前应当进行听证并听取被执行人和行政机关的意见：
（一）明显缺乏事实根据的；
（二）明显缺乏法律、法规依据的；
（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。
人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。
行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。
十是新增加督促履行令和执行委托书制度，即行政执行的裁决权与执行权即相分离又相互结合，减轻法院负担，增加行政机关的执行积极性，但法院并不丧失对强制执行的监督职责。
建议为:人民法院在裁定准予执行之日起3日内，可以签发督促履行令和执行委托书交付申请执行的行政机关实施执行，并受人民法院监督。但涉及较重的行政处罚和较大的行政裁决两大类具体行政行为必须由人民法院进行专门授权并直接监督实施。
执行委托书中应明确委托权限：代为送达或张贴法律文书；对被执行人进行询问；对被执行人财产状况进行调查取证；收集与被执行人或者其他人不履行具体行政行为确定的义务或妨害执行有关的证据材料。
申请执行的行政机关应当持督促履行令和执行委托书要求被执行人履行法定义务，督促履行令的有效期不超过30日。期限届满，行政机关应当在3日内出具执行情况说明书，并提出处理意见，提交签发执行令状的人民法院。如履行不能或只能部分到位的，由人民法院强制执行。
十一是立即执行制度，即吸收行政强制法第五十九条的内容。
建议增加为：因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。
十二是中止执行制度，即吸收行政强制法三十九条的内容。
建议增加为：有下列情形之一的，中止执行：
（一）当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；
（二）第三人对执行标的主张权利，确有理由的；
（三）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；
（四）人民法院认为需要中止执行的其他情形。
中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，人民法院不再执行。
十三是终结执行制度，即吸收行政强制法第四十条的内容。
建议增加为:有下列情形之一的，终结执行：
（一）公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；
（二）法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；
（三）执行标的灭失的；
（四）据以执行的行政决定被撤销的；
（五）人民法院认为需要终结执行的其他情形。
十四是建立执行和解制度，即吸收修改行政强制法第42条的内容。
建议修改为:实施行政强制执行，人民法院可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，对行政机关与当事人达成执行和解协议并履行完毕的，应终结执行。执行和解协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。
执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，人民法院应当恢复强制执行。
十五是建立执行结案期限，吸收《最高法院关于严格执行那个案件审理期限制度的若干规定》第5条内容。
人民法院执行非诉执行案件应当自作出执行裁定之日起三个月内执行完毕，若有其他情况不能按期执结的可报本院院长审批延长三个月。
十六是建立先予执行制度，即吸收司法解释第九十四条的内容。
建议增加为：在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。
十七是执行救济渠道，即吸收最高法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定第十九条的的内容。
建议增加为：行政机关依据行政诉讼法第66条的规定申请人民法院强制执行具体行政行为，由于据以强制执行的根据错误而发生行政赔偿诉讼的，申请强制执行的行政机关为被告。
十八是执行费用，即吸收行政强制法第六十条的内容。
建议增加为：行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。
人民法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将强制执行的费用扣除。
依法拍卖财物，由人民法院委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。
划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户，不得以任何形式截留、私分或者变相私分。
二、现实需要
1、非诉案件增长快
首先非诉行政执行受案的范围宽泛，基本上绝大部分的具体行政行为都可申请执行，在我市尤其是土地违法案件、违章建筑、计生、卫生、环保、人防等案件居多。二是建立法治政府的要求，使各级行政执法机关法治意识不断提高，规范执法行为，往往选择移送法院进入执行程序，借助司法程序使强制执行合法化。三是出于信访稳定和检察机关的渎职追责的压力，行政机关行政决定一旦生效，迫不及待移交法院。故近年来行政非诉执行案件逐年上升，增长过快。
2、现行非诉执行的法律规定滞后且相互冲突
《行政诉讼法》对非诉执行只设第六十六条一个条款，最高人民法院关于执行 《行政诉讼法》若干问题的解释虽然用了十条对非诉执行应当具备的条件、申请有效期限、申请提交材料、审查具体行政行为合法性的期限、组织、审查内容、标准及后果等方面做出了进一步的规定，但这些规定仍然很原则缺乏可操作性，执行方式、执行组织、期限等都未作规定。特别是《行政强制法》出台后，很多内容相互冲突，如申请期限、受理期限和作出执行裁定期限均不一致。因此，有必要建立一套完整、系统的非诉执行制度。
3、行政管理相对人在非诉执行中缺乏救济途径
根据现行《行政诉讼法》、《行政强制法》和司法解释，人民法院对非诉执行具体行政行为的审查，主要是书面审查，以没有重大明显违法为审查标准。该标准应该如何掌握没有明确规定，且相对人因在行政程序怠于行使诉讼权利，在法院审查阶段再不给当事人陈述、申辩的机会，那么有可能出现法院因疏于审查并予以执行存在瑕疵或重大违法的具体行政行为，而侵害相对人权益的情形。因此，在现行体制下，相对人缺乏救济途径，应适当引入听证程序。
4、法院在执行合法但存在合理性问题的行政行为的困惑
一是部分行政执法机关懒政，行政权行使不够充分及时，如土地、环保、规划案件中，法律赋予有关部门对现行违法、违章部分的处置权和临时性的强制措施，土地、规划部门对发现的违法行为，本应及时发出停建通知书，或自行依法组织拆除，但行政机关怠于行使职权，按步就班走行政程序，立案、下达处罚决定到最后申请法院强制执行，有时再加上复议、诉讼，周期过长，一套程序走下来，要近10个月，此时违法建筑早已建成。房屋是不动产，相对人为此投入较多的金钱，特别是农村的房屋一般是农民倾其所有建起来的，有的为此还借了许多外债，如果强制拆除，一是会造成很大损失，二是当事人阻力较大，甚或以死相威胁，案件很难执结。
二是行政机关对同样的违法行为不能平等处罚，仅对个别违法行为处罚，如同一村庄多起土地违法建房，但行政机关仅处罚一两户弱势群体，引起相对人强烈不满，对抗执行，行政执法存在显然不公。若强制执行，那么其他违法依然存在，更会激起相对人不满和舆论关注。
就此合法但存在合理性问题的非诉执行案件，该如何审查，应否准予强制执行，现行法律对此类情形未作规定。
5、法院案多人少的现状
非诉行政执行案件涉及房屋拆迁、拆违、土地执法、环保、计生、综合执法等等，案件类别繁多，内容庞杂，而不同执法部门执法内容和执法程序义务又各有其特点，增加了工作的复杂性。目前基层法院行政审判庭一般只配备一个合议庭，寥寥几个审判人员面对众多行政机关的申请，明显“有心无力”。尽管非诉执行案件远多于诉讼案件，但行政庭的主要职能是诉讼审判，且诉讼案件的数量也逐年上升，案多人少的矛盾会更尖锐。
三、观点分析
非诉执行制度的修改集中反映在应该建立什么样的非诉执行模式，强制执行权的属性是行政权还是司法权，该由法院还是行政机关来行使。对此存在不同的观点。
1、司法审查模式
美国、法国为司法审查模式的代表国家。在美国，相对人不自觉履行行政处罚时，行政机关只能通过向法院提起诉讼的方式，请求法院以命令促使相对人履行，如仍不履行，由法院以蔑视法庭罪处以罚金或拘禁。该审查诉讼即行政机关在行政相对人不履行生效具体行政行为职责时，诉请法院审查具体行政行为的合法性、确定当事人不履行义务或职责的违法性，请求法院判决强制执行的诉讼。执行实施权仍在行政机关手中，法院的强制执行裁定只是为了防止行政机关暴力施法。这种模式从一开始就没有混淆裁判权和执行权，其将行政机关的行政行为引入司法程序，只是为了让司法监督行政执法，实现权力的相互制约。
2、行政自主模式
行政机关自行执行行政行为的模式，即行政自主模式，是指在行政管理相对人不履行行政法律确定的义务时，由行政机关自行采取措施，迫使相对人履行行政法律义务而无需求助于司法机关。这种方式在大陆法系国家比较普遍，德奥日是典型代表。对于行政强制的实施，原则上为作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为执行，有些国家成立专门的行政强制执行机关，负责行政行为的执行。
可见，西方国家普遍认为强制执行权应属行政权，该权利应由行政机关行使，但两种模式不约而同地都用司法权来制衡行政权，无论是强制执行前或是强制执行后，形成各国根据司法权和行政权各自的属性实施分权，具体行政行为的实施权归属行政机关，法院负责监督，形成权力的制衡。
3、而我国对执行权的属性有不同观点，一是根据《行政诉讼法》和《行政强制法》，没有强制执行权的行政机关的行政行为应申请人民法院执行，故执行权为司法权。二是认为法院所进行的行政强制执行，实质上是行政权中执行权能的体现，是行政机关强制执行权的延伸和继续。
在建立非诉执行模式上也有不同观点，一是行政执行权的实施权回归行政机关，在法律不禁止的情况下把执行实施权委托给行政机关，同时加强对行政执行的监督。在保留法院审查申请案件合法性的前提下，弱化人民法院的执行实施职责，强化人民法院的司法监督职责。法院只对申请的案件的合法性进行审查，除了重大、复杂和部分当事人和行政机关矛盾已相当激化的不宜委托的案件由人民法院自己执行外，其他的案件委托给申请的行政机关实施。二是仍应由法院执行，不能委托给行政机关。三是应将非诉执行改革为“裁执分离”制度，法院专司行政决定的合法性审查，行政机关负责行政决定的执行，尤其是对涉及拆迁、拆除、清理和没收类行政行为。
对此，作为法院系统，考虑行政执行面临的严重局面，尤其是可能会出现的恶性事件及信访事件，和行政机关递交申请后与己无关的态度，我们同意第三种观点。但是从理性的角度和建设法治政府的高度，我们同意第一种观点，即人民法院可以将执行权委托给行政机关，但授权应明确，并告知行政相对人，同时，人民法院在执行中不能缺位，应严格监督行政机关实施执行权。
关于行政诉讼协调
建议将《行政诉讼法》第五十条“人民法院审理行政案件，不适用调解”修改为“人民法院审理行政案件，可在自愿、合法的基础上进行调解。经调解达成协议的，可制作行政调解书；调解不成的应及时判决。人民法院进行调解的期间不计审理期限。”第六十五条规定的第一款“当事人必须履行人民法院发生效力的判决、裁定”修改为“当事人必须履行人民法院发生效力的判决、裁定、调解书”。该条中的其他款相应加上“调解书”。
一、行政诉讼现状：
1、行政诉讼本身的局限性使行政判决有时难以彻底化解纠纷。行政诉讼当事人的目的不是为了获得一纸判决，而是为了解决行政争议，保护其个人的合法权益。但由于行政案件不适用调解，人民法院对未撤诉的当事人所能选择的判决形式多数情况下只能是维持或撤销。而有时无论是维持还是撤销后，当事人的纠纷仍未得到解决，便会引起当事人开始无休止的申诉，上访，有的案件撤销后甚至会形成几轮诉讼。由此形成行政诉讼中上诉率高、再审率高、上访率高的现状，不仅造成人力物力的极大浪费，而且还会导致当事人的合法权益不能得到及时保护，政府的威信和形象受到损害，法院判决的权威受到挑战。
2、虽然行政诉讼法规定了行政案件不适用调解的原则，但客观上各级法院都在采用不同的形式进行调解。自2009 年以来，焦作法院共审结各类一审行政诉讼案件1348起，其中经协调后原告撤诉案件1073件，占80%。这些撤诉案件表面上显示的全部都是原告主动撤诉或被告改变行政行为后原告撤诉，但其实都是法院“协调”后使原告撤诉。可以说行政案件不适用调解的规定并未能得到有效的执行。3、由于不适用调解的规定，法院只能对协调的案件采用准予撤诉的形式结案，但这种案卷中，往往看不出协调的过程、撤诉的原因，也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。尤其是当一方当事人不履行协议内容时，由于协议本身又无执行效力，又会产生新的矛盾和纠纷。如关中诉温县人民政府土地处理决定一案，二审中经焦作中院协调，关中、关接达成和解协议，焦作中院裁定准许关中撤回上诉。后在协议履行中，关接反悔，要求焦作市中级人民法院审理。现案件无法往下进行，关接开始上访。
从以上的分析可以看出，法律规定了行政案件不适用调解，但行政判决有时又不能有效的解决纠纷，法院便采用了变通的方式“协调”解决，而在协调中又产生了一些因缺乏法律规定而难以克服的矛盾和问题。
二、建立行政诉讼调解制度的可行性
1、公权力不能处分与建立行政诉讼调解制度并不矛盾。行政诉讼法之所以规定行政案件不适用调解是考虑行政机关的职权是公权力，它是权也是责，不能放弃。但以此为由来否定建立行政诉讼调解制度明显是不成立的。行政诉讼的调解并不是要行政机关放弃其公权力，而是让公权力得以正当行使。（1）行政机关必须依照法律规定行使职权作出行政行为，当然对其作出的违法或不当的行政行为予以纠正也是其职责所在；（2）自由裁量是行政行为的重要特征，也是行政机关行使行政职权的需要。行政机关在行使职权时，其所享有的裁量权不仅有种类、幅度、范围上的差别，也有方式上的差别。也就是说一个事情，行政机关可作出的行为并不一定只有唯一的一种，也可能有更好的解决办法。在诉讼中，人民法院进行调解，并不是让行政机关放弃其职权，而只是使裁量权的行使更加合理，更能为人们所接受；（3）在行政裁决案件中，法律是允许各权利方进行协调解决的，行政权只是在其未能达成一致的前提下才介入的。如果经人民法院调解，权利人之间达成协议，行政权退出介入也是合理合法的。从以上可以看出，行政诉讼调解并不是要行政机关放弃其合法行使的公权力，在行政诉讼调解中，无论其是撤销、变更行政行为都只是权力行使的改变而不是放弃，在诉讼调解中作出的行为也是一种特殊的行政行为。因此，公权力不能放弃与建立行政诉讼调解制度并不予盾。
2、调解具有判决无可比拟的优势。（1）、调解有利于当事人息诉，能够实现纠纷和矛盾的彻底解决，减少上诉、再审、申诉、缠诉等现象。目前，在诉讼量增长，判决比例提高的同时，审判的上诉率、再审率居高不下，这些现象的发生，使得社会对司法的权威和公正性产生信任危机，给法院带来了极大的压力。而调解则可以极大地减少这种现象。（2）、调解有利于解决执行难问题。调解有便于履行的好处，调解的促成便于当事人履行义务，减少了诉累，避免了执行难的现象，虽然调解协议的达成，并不能保证即时履行或者自觉履行，但调解的优势是显而易见的。（3）、调解有利于提高法院工作效率。调解与效率的关系与法官和当事人情况直接相关，特别是审前调解和简易程序中的调判结合，可以较大地提高法院的审判工作效率，有利于法院资源的合理分配。此外，调解可以在原告的诉讼请求之外一并解决更多的争议，而不必另案处理，符合法院所追求的公平与效率主题。（4）、调解有利于达到良好的社会效果，保证社会稳定。保证审判的效果，维护社会稳定，既是社会各界对法院的要求，也是法院保护自身的需要，调解能够达到当事人无反悔、无申诉、无上访的结果，是法院的理想境界，也是社会稳定的需要。
3、域外行政调解的运用和我国二十余年行政诉讼的实践为建立行政诉讼调解制度提供了借鉴与经验。在域外，英美法系国家和大陆法系国家在司法审查和行政诉讼中，都不同程度地允许当事人和解或者法院进行调解，既有关于行政诉讼调解制度的明确规定，也有法律没有明文禁止的情况。在采取行政诉讼调解的国家，虽然存在着行政处分权有限，调解可能冲击依法行政原则的顾虑，但行政诉讼调解的正面效应决定了行政诉讼中调解制度的建立，域外审判实践为我们提供了在行政诉讼中建立调解制度的借鉴。另外，我国行政诉讼二十余年的实践，使建立行政诉讼调解制度已广为大家所接受，协调等方式的运用也为建立调解制度提供了宝贵经验。
4、建立行政诉讼调解制度是行政诉讼现状和建立社会主义和谐社会的需要。缺少法律规定的协调在实践中产生了一些问题和矛盾，与其让这种变相的调解暗中存在，不如从立法制度上进行规范，建立明确的行政调解制度，解决现有的问题，切实有效保护当事人合法权益。同时建立社会主义和谐社会，也要求在司法审判中，尽力用调解的方式来解决当事人的争议，切实达到诉讼的定纷止争目的，使之全社会和谐。在行政诉讼中就要处理好“官民”纠纷，使各种“官民”纠纷尽力通过调解的方式解决，使“官民”握手言和，将纠纷彻底平息，做到官案结事了。
综上，建立行政诉讼调解制度既无理论上的阻碍，又有现实的需要和实践的支持，当之可行。
三、行政诉讼调解制度的几个问题
1、行政诉讼调解的原则。
（1）、合法原则。相对于民事诉讼来说，行政诉讼调解的合法原则更为重要。行政诉讼调解的合法原则应包括两个方面：一是调解协议的内容不得违反法律、法规的禁止性原则；二是调解协议的内容不得损害国家利益、公共利益和他人的合法权益。行政诉讼的根本目的是通过监督行政主体的依法行政来保护相对人的合法权益，监督和保护的功能是辨证统一的。这就要求在行政诉讼的调解中，人民法院不能为了换取相对人接受调解的条件而放任行政主体超越或放弃其行政职权，以行政权作交易，也不能站在行政主体的立场上压制相对人。既要平等保护各方当事人，又不能损害国家利益。公共利益和他人的合法利益。
（2）、当事人自愿原则。自愿原则是行政诉讼调解的本质属性和核心原则。人民法院在审理行政案件时，应根据当事人自愿原则，在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，说服当事人互谅互让，依照法律、法规及有关政策的规定，让双方当事人自愿达成协议解决争端，进行调解。
（3）、调判结合原则。行政诉讼的目的是维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督、支持行政主体依法行政。行政诉讼调解也应象民事调解、刑事附带民事调解和行政赔偿诉讼调解一样，选择调审结合模式，不论是审前还是审判中，要坚持能调则调，当判则判，妥善解决行政纠纷。
2、调解的范围或类型不应限制
有人认为，对调解的适用应限定案件范围，相当一部分案件不能适用调解，如超越职权、滥用职权案件，违反法定程序案件，具体行政行为合法案件，事实不清、主要证据不足案件， 无财产内容案件， 行政机关没有管辖权案件，行政行为重大违法案件，涉及公民身份权案件等等。 笔者认为，如此限制案件范围，便会将相当多的行政案件排除在调解范围之外，有违设立调解制度的初衷。调解只是一个过程，调解的结果也需要人民法院的审查和确认，调解也不意味着要行政机关违法让步。如超越职权、滥用职权、违反法定程序、行政机关没有管辖权、行政行为重大违法等案件，通过调解释法，行政机关一般是不会坚持其违法行政行为的，经调解行政机关主动撤销其行为，达成与相对人的协议，也是可行的；事实不清、主要证据不足案件，更应通过调解折中处理；具体行政行为合法合理案件，通过调解说法，相对人通常也会认识到自己坚持诉讼会有不利后果，从而与行政机关达成服从行政决定的协议；从化解矛盾的角度看，上述案件调解处理的实际效果一般都要比判决好得多。从整体上说，调解作为一种为处理行政争议而进行的事后沟通机制，可适用于一切行政争议的解决。所以，对调解不宜作案件类型化限制。
3、人民法院进行调解的期间不计入审限
现行的行政诉讼法规定一审行政案件的审理期限为三个月，二审行政案件的审理期限为二个月，人民法院要在如此短的期限内完成案件的审判显得极为仓促。现实中有相当一部分的案件通过延期的方式来延长审限。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九十七条规定：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。而在民事诉讼中，已执行调解不计入审限的规定。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十三条也规定了协调的期间不计算在审理期限内。为保证行政案件调解的正常进行，充分发挥调解的功效，建议将行政案件调解的期间不计入审理期限。
4、调解的结案方式
（1）确定调解结案为法定的结案方式。行政诉讼确立调解制度，应将调解结案作为法定的结案方式作出规定，赋予调解书与判决书同等的法律效力，一方不履行的，对方可申请人民法院强制执行。这样可以有效地解决现在行政诉讼协调后由于缺乏结案方式上的依据，而只能采用裁定准予撤诉的形式，同时赋予行政调解书的执行效力，也能有效解决调解协议的履行问题，使当事人的合法权益得到及时保护。
（2）具体的结案形式。经法院调解，当事人达成协议的，并不一定都要采用制作调解书的方式结案，而应根据具体的情况。对于经调解，行政机关主动撤销其行为或相对人认识到自己错误，原告申请撤诉的，仍可以适用行政诉讼法第五十一条的规定，采用准予原告撤诉的形式结案；对于其他的尤其是涉及有执行内容的，人民法院应当采取制作调解书的形式，以便于保证协议的履行。