当前，随着城市的扩张以及其他基本建设的加快，农村土地被征收日益增多，由此引发的土地补偿费用分配纠纷也日益突出。由于相关法律法规不尽完善，使得许多土地补偿费用分配纠纷未能得到及时妥善解决，从而引发部分农民上访事件，因此，探讨被征收土地补偿费用分配纠纷案件的处理原则和具体的处理方法，是十分必要的。笔者不揣冒昧，对人民法院处理此类案件谈一点自己的看法，权当引玉之砖，不当之处敬请指正。
需要指出的是，征地补偿费用中的“地上附着物和青苗补偿费”，有关法律、法规的规定很明确，应当支付给地上附着物以及青苗的所有者，故无需探究，本文不予讨论。
一、原告的主体资格应有所限制
最高人民法院于2005年3月29日公布并定于2005年9月1日起施行的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（下称“《解释》”）第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：……（四）承包地征收补偿费用分配纠纷……”该《解释》结束了多少年来关于征收土地补偿费用分配纠纷案件人民法院应否受理的争议。
承包地征收补偿费用分配纠纷之所以被纳入了人民法院民事诉讼的审理范围，源于国务院有关政策和法规的变更。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”依据有关法律规定，集体所有的财产禁止私分（《中华人民共和国物权法》第六十三条），故对集体经济组织所有的土地补偿费的私分属于违法行为，人民法院当然不能予以支持。2004年10月21日，国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号，下称“《决定》”)中确立了“土地补偿费主要用于被征地农户”的原则，即：已经承包到户的土地被征收的，其土地补偿费用不再是集体财产，而主要属于被征地农户的财产。国家虽然将该土地补偿费用发放给了村委会，但与地上附着物及青苗补偿费一样，村委会只是代领，故土地补偿费用分配纠纷理应纳入人民法院受理的民事案件范围。
从一个极端走向另一个极端，大概是我们屡犯之错。《解释》颁布之后，在理论界以及审判实践中，很多人根据该《解释》，认为对土地补偿费用分配纠纷案件人民法院应当无条件受理，而且应当支持有村民资格的原告的诉讼请求。对此，笔者不敢苟同。
最高人民法院的《解释》是关于“土地承包纠纷案件”的解释，而且，其第一条第（四）项也明确规定“承包地征收补偿费用分配纠纷”人民法院应当受理，所指很明确，就是承包地被征收后土地补偿费用如何分配的问题，所以，凡与“承包土地”无关的，当然不在其调整范围之内。就是说，事实上没有承包土地的村民，虽然他也可能具有村民资格，但因其与村集体不具有土地承包关系，其不能依据该关于土地承包纠纷案件的《解释》起诉，要求给付土地补偿费用。对于已经承包到户的土地，只有其承包土地被征收的农户才有资格起诉，要求给付土地补偿费用。
笔者的上述观点可以从上位法的国务院有关法规以及《解释》第二十四条认可的地方政府有关规章的规定中得到印证。
国务院《决定》规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。”
河南省人民政府办公厅根据国务院的授权，于二○○六年六月二十二日颁发了《关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》（豫政办〔2006〕50号），规定：“已承包到户的农村集体所有土地被全部或部分征收的,其土地补偿费以不得低于80%的比例支付给被征地农户,其余部分留给农村集体经济组织……未承包到户的农村集体所有土地被全部或部分征收的,其土地补偿费以不得低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员,其余部分留给农村集体经济组织……安置补助费根据不同的安置途径支付。由用地单位或者其他单位统一安置被征地农户的,支付给负责安置的单位;不需要统一安置的,属于已承包到户的安置补助费,要全部支付给被征地农户。属于未承包到户的安置补助费,以不得低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。”
《解释》第二十四条规定：“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”《解释》中规定的有分配资格的是本集体经济组织的成员，而按照上述国务院《决定》以及河南省政府文件的规定，有分配资格的是土地被征收的农户，二者似乎有所冲突，应当如何适用呢？
《解释》第二十四条有“但书”规定，即在“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”之后，还有以下一段话：“但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”河南省政府的文件是根据国务院的授权作出的，我们没有理由怀疑其效力，故我们在对已经承包到户的被征收土地补偿费用分配纠纷案件进行裁判时，应当以《解释》第二十四条规定中“但书”之规定排除适用该条中关于“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”的规定，而适用河南省政府的文件。只有在省级政府没有作出具体规定的地方，才可以根据《解释》第二十四条“但书”前的规定，接受有村民资格人的起诉。
综上所述，人民法院在受理土地补偿费用分配纠纷案件时，应当把握以下原则：
1、已经承包到户的土地被征收而村委会又没有给补充承包地的，只有土地被征收的农户才有资格提起土地补偿费用分配纠纷的诉讼。
2、如果被征收的土地虽然属于部分农户的承包地，但之后村委在没有机动地给予补充的情况下，将全体村民所承包的土地实施大洗牌，被征收土地的农户又重新获得了相应的承包地，那么，被征收的土地应当视为是全体承包户的承包土地，其“土地补偿费”应当在全体承包户中进行分配，凡在征地时承包有土地的农户均具有分配资格，当然也具有起诉资格。
3、未承包到户的土地被征收的，因国务院《决定》并未规定其“土地补偿费”应当分配给村民，故该土地补偿费依然应当属于村集体所有，河南省政府有关文件对此项内容的规定不能作为人民法院受理案件的依据，故人民法院对关于未承包到户的土地被征收后的“土地补偿费”分配纠纷不应当受理（安置补助费不在此限）。
4、如果被征收的只是部分农户的承包土地，而土地被征收后，村委会以机动地给该农户补充了相同面积的承包地，则被征收的土地应当视为机动地，即“未承包到户的土地”，其“土地补偿费”依法应当属于村集体所有，人民法院不应当受理其分配纠纷。
二、土地补偿费用分配纠纷案件涉及村民资格认定时，人民法院不应当受理
按照国务院的《决定》以及河南省政府的文件，只要其承包土地被征收，该农户就具有起诉资格，故此类案件不应当涉及村民资格的认定问题。
如果必须适用《解释》第二十四条关于“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”的规定对案件进行审理时，则应当审查原告是否已经具有村民资格。若诉辨双方对原告的村民资格有异议，需要对其村民资格进行确认时，此类案件人民法院不应当受理。理由如下：
1、“应当受理”不是“必须受理”
虽然《解释》第一条规定承包地征收补偿费用分配纠纷案件人民法院应当受理，但在“受理”二字的前边有“依法”二字，就是说，对此类案件并非应当无条件受理，而应当在不违反有关法律、法规的有关原则和具体规定的前提下予以受理：
首先，人民法院受理民事案件不得违反“民事诉讼当事人主体地位平等”的民法原则。
《中华人民共和国民法通则》第二条规定：“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。”就是说，人民法院对于不平等主体之间的纠纷，不应当作为民事案件受理。有关村民资格的纠纷，即原告认为自己具有村民资格，而村委会认为其不具有村民资格，此类纠纷并非平等主体之间的民事纠纷，而类似于行政纠纷，人民法院不应当作为民事案件受理。
就在《解释》发表一年之后，最高人民法院副院长苏泽林在《关于立案审判专业化的若干问题》一文中指出：“对于此类纠纷（土地补偿费分配纠纷、安置补助费分配纠纷、集体资产经营等收益和其他收入分配纠纷）的受理应当正确把握法律界限，对经过民主议定程序确认的村民资格、收益分配方案或分配决议提起的诉讼，应当告知其向有关行政主管部门申请解决，对行政主管部门的处理决定不服的，当事人可以提起行政诉讼。”（载2006年11月30日《人民法院报》第五版）苏泽林副院长的讲话是在告诉我们，在适用《解释》时不应当置民法仅调整平等主体之间的法律关系的法律原则于不顾。
凡在诉讼中发生村民资格争议的案件，往往是村委一方不认可原告的村民资格，而且其之不认可往往基于经过村集体根据“村民自治”原则经民主议定程序确定的结论，对此，理论界有认为此属于“多数人的暴政”，主张审查其内容是否合法，不合法的则予以否定。笔者以为，“村民自治”、“民主议定”是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》赋予村民的权利，《宪法》是根本法，而《村民委员会组织法》亦非民事法律，村民根据《宪法》和《村民委员会组织法》行使权利所作出的决定，人民法院不应当在民事诉讼中进行审查。
其次，对《解释》应当全面、正确地理解。
《解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”未实际取得承包经营权，往往是因为村委一方不认可其村民资格，故应当认为该条规定是有关涉及村民资格的诉讼人民法院不应当受理的具体规定。
《解释》第二十四条规定：“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”这里使用的“已经”二字，证明了“已经具有集体经济组织成员资格”是原告起诉所必需具备的条件，而不是需要裁判的内容，此表明了《解释》并未赋予人民法院对原告的村民资格进行审查的权力，故人民法院受理土地补偿分配纠纷案件的前提条件应当是，双方当事人对原告的村民资格无异议。
2、人民法院认定村民资格无法可依
《解释》仅仅规定对土地补偿费用分配纠纷案件人民法院应当受理，但并未规定人民法院可以受理有关村民资格认定的诉讼，故人民法院受理有关村民资格认定的诉讼无程序法上的法律依据。
最高人民法院在制订《解释》时，曾经将村民资格的认定标准写进了草案，后来以为不妥又删去了。其实，认定村民资格的问题，应当是《村民委员会组织法》的内容，有待在修改该法时将之加入进去。现阶段人民法院如果在裁判文书中对原告的村民资格进行认定，将无法可依（非但无法可依，连可资引用的政策、规章都没有）。对无法可依的事项进行裁判，实际上是法官自己在立法。法官可以解释法律，但绝无权立法，故无法可依的案件人民法院不应当受理。
三、人民法院不宜对土地补偿费具体分配数额作出裁判
《解释》第一条第三款规定：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”该规定的原意可能是：村民要求将土地补偿费中的多少份额（例如百分之几十或者全部）用于分配给村民的诉讼，人民法院不应当受理。若此，则该规定似乎与本标题无关，其实不然。因为，本文所论及的土地补偿费用分配纠纷案件的原告，一般是按照其他村民所分数额来主张自己权利的，人民法院如果按照其他村民所分数额支持原告之诉求，无异是改变了用于分配的总数额，可见，原告虽然没有明确提出要求将土地补偿费中的多少份额用于分配，但其中的潜台词已经包含了此项内容，人民法院如果支持其诉求，无异是违背了上述《解释》第一条第三款的规定。试举一例以证之：
某村民委员会根据河南省政府的规定，经过民主议定程序，决定将所领到的土地补偿费（共计500万元）的80％分配给本村400名村民，每人一万元。该村的其他一些村民（共120人）认为其合法权利被剥夺，便集体提起诉讼，要求村委会支付给其每人一万元土地补偿费。人民法院如果支持该120人的诉求，那么，分配的总额毫无疑问要突破土地补偿费的总额（500万元），达到了520万元，判决之谬误由此可见一斑。之所以出现如此错误，是因为人民法院的判决没有顾及到被除数、除数和商三者之间的关系，把被除数之一定错认为商之一定，实在是犯了一个低级错误。
上述案例中，假如原告人数在100人以内，虽然判决数额加上已经分配的数额尚未突破500万元的总数额，但事实上仍然改变了用于分配的数额，突破了村集体民主议定的80％的比例限制，仍然是对《解释》第一条第三款的违背。而且，人民法院的判决改变了村集体民主议定的内容，这与人民法院民事诉讼的范围是不符的。
另外，人民法院在审理案件时，即便顾及到被除数（用于分配的土地补偿费的总数额）之一定的特点，因为无法知道是否还有其他应当享受而未享受权利的村民，即不知道除数为几何，所以也就无法得出正确的商（每人所分数额），所以，人民法院不应当对原告要求的具体数额予以支持。
尽管人民法院能够判决宣布村委的非经民主议定程序决定的分配方案无效（《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款），但法律并没有授权人民法院可以通过裁判方式替代村集体经济组织制订一个新的土地补偿费分配方案。如果不顾及村集体经民主议定程序决定的分配比例，而按照其他村民所分数额判令村委会给付原告同等数额的土地补偿费，实际上是替代村集体制订了新的分配方案。此种裁判方法虽然使得少数人的诉求得到满足，但已经拿到钱的村民可能要退钱，势必造成多数村民的激烈反对，这样的判决能够执行的可能性几乎为零，倒是容易造成集体上访，从而引起更大的不稳定。
《解释》第二十四条规定：“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”该规定中指的是“份额”而非“数额”，人民法院只能判决有分配资格的原告应该分得相应的份额。这里所说的“相应”，应当理解为与原告承包的土地面积相应；“份额”是指原告应当享受与其他村民相同的待遇。
已经承包到户的被征收土地的安置补助费在不需要统一安置时，应当全部支付给土地被征收的农户，此处不再赘述。
本文所指的“已承包到户的土地”，是指以家庭承包的方式按人口平均分包给各农户的土地；所指的“未承包到户的土地”是指机动地以及按其他方式承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地；所指的“土地补偿费用”是指地上附着物及青苗补偿费以外的其他土地补偿费用，即土地补偿费和安置补助费；所指的“村民资格”与“集体经济组织成员资格”等同。
四、题外的话
不知道外地如何，笔者的家乡普遍实行了“村财乡管”制度，即村委的钱都是被乡政府控制的，村里要花钱，乡政府要审查，同意后才给予划款。村委会在分配土地补偿费用的时候，如果乡政府认为其分配方案侵害了少数村民的利益，就可能不给其划款，其分配方案就不能得到实施。
对本文探讨的土地补偿费用分配纠纷，理想的解决办法是：乡政府在划款之前，可以令村委将其分配方案在村里公示，并令有异议的村民将其异议书面提交给乡政府。在指定的期限内若没有人提出异议，乡政府才可以给村委划款；有人提出异议的，在正确解决了异议（包括诉讼解决）之后才可以划款。
故有关土地补偿费用的分配纠纷，由基层人民政府解决最为便捷，也最为妥当。