开展立案环节诉前调解的调查研究
一、实行立案环节诉前调解的背景。
构建社会主义和谐社会，是一场深刻的社会变革，也是一场深刻的法律和体制变革。加强调解工作是法院参与和促进和谐社会建设的重要方式。在立案审查阶段即开展调解，由于此时双方当事人的对立情绪还不够强，有利于促成和解，从而可以减轻当事人的诉讼负担，缩短办案时间，节约司法资源，更凸显了调解的快捷性、经济性和有效性。基于这一理念，焦作市山阳区人民法院于2007年6月创建了诉前调解机制，即针对民商事案件在办理立案手续之前，由办案法官首先组织利害关系人双方见面，做面对面的思想工作，进行诉讼前的调解，促使当事人双方达成一致意见，达到定纷止争的目的，促进和谐社会的建设，努力实现公正与效率的二元价值追求。我国现行民诉法没有规定诉前调解，其第八章所规定的调解是诉讼调解，虽然法院在诉前对纠纷进行调解尚属于法无据，但法院开展诉前调解的报道却常见诸报端并获得赞誉。显然，诉前调解在实践中已具有存在的正当性和必要性，主要表现为：
（一）单一的诉讼调解制度与纠纷的多元化之间存在矛盾。纠纷的多元化以及当事人价值观的多元化对纠纷解决机制提出了新的要求，有些纠纷客观上需要用调解解决，或者即使当事人诉诸法院，也愿意或者首先应当通过调解解决。这类纠纷没有必要一律进入诉讼，而直接在诉前就可调解解决。
（二）单一的诉讼调解制度使得当事人的程序选择权得不到充分保障。当事人是程序的主体，在一定范围内应当赋予当事人有选择程序的权利，基于诉讼争议内、外各种利益的考虑，当事人可以选择成本更低的程序。当事人不希望在法院外调解，他们认为法院调解具有法律效力，同时他们也不希望立即进行诉讼，因为调解较诉讼便宜，能较快解决纠纷，日后双方能保持联系或合作。而目前当事人将纠纷诉诸法院后，只能按照诉讼程序进行，要求调解只好等到诉讼程序开始以后进行。
（三）单一的诉讼调解不利于实现司法资源的合理配置。对于应当调解的案件不得不先进入诉讼程序，必然因程序限制而造成不必要的延迟和诉累，从而浪费有限的司法资源。
二、实行立案环节诉前调解制度的好处。
（一）立案环节诉前调解能解决当前法院案多人少的矛盾，减轻法院的诉讼压力，节约司法资源，使法官能集中精力办好大案、要案、难案。
（二）立案环节诉前调解使当事人得到及时的帮助和利益的及时实现，避免了冗长复杂的诉讼程序。
（三）立案环节诉前调解具有化解矛盾彻底，效率高，成本低等优点，是法院保稳定、促和谐，参与社会综合治理，建设和谐社会的新模式。
（四）通过庭前调解程序促成的调解案件，更有利于促进案件的执行。如调解时当即履行的案件，就根本不存在执行问题了，化解当前"执行难"的局面。 （五）通过庭前调解而得到解决的纠纷，有利于司法公正，预防司法腐败的产生。因为通过及时的庭前调解，可以避免当事人在社会关系中寻找一些"关系网"，使有些当事人还来不及寻找"关系"就使纠纷得到了妥善调处，从而有利于防止腐败。
三、山阳区法院开展立案环节诉前调解的基本情况及做法和经验。
自2007年开展诉前调解活动以来，山阳区人民法院共受理各类民事案件1849件，共审结1596件。在已结案件中，以调解或者撤诉方式结案1021件，调撤率为64%，较2006年上升13个百分点。其中，诉前调解机制实施后，在未立案之前以调解或者撤诉方式结案623件，调撤率为38.6%， 占全年调解数的61%。诉前调解机制在该院实施以来，发挥了较好的作用，达到了投入少、结案多、效果好、受益广的目的。
该院的具体做法是：（一）先行建章立制，规范操作流程。为使诉前调解工作规范、有序开展，该院制定了《诉前调解规则（试行）》。根据规则，诉前调解的具体流程是：立案庭设立专门的诉前调解组负责协调管理，由该院诉前调解合议庭轮流主持调解，并负责法律文书制作等事宜。对于适宜调解的案件，在立案审查阶段发放《诉前调解指南》，引导当事人选择诉前调解程序解决纠纷。当事人有调解意向的，案件即转至诉前调解员处进行调解。调解成功的，根据当事人的意愿决定是否立案：对于即时结清的或者离婚纠纷经调解和好的，一般不予立案；对于调解成功且有一定履行期限的，因当事人需要具有法律效力的文书确定双方的权利义务，予以立案，由办案法官制作法律文书并送达给当事人。调解不成的，立案庭即办理立案手续，案件进入诉讼程序。
（二）及时总结经验，创新工作方法。该院坚持边调研、边推进的工作思路，不断总结、完善和创新。
一是逐步规范诉前调解的受理范围，为了提高诉讼效率，将所有的民商事案件都纳入庭前调解，显然是走向极端，不符合民事诉讼现状，也不是设置诉前调解制度的初衷。因此，在受理当事人起诉后，根据可适用诉前调解案件的基本条件，对当事人的诉讼请求、事实和理由进行认真审查和判断，准确界定可否适用庭前调解的案件。该院明确以下几类案件可以适用诉前调解：（1）公民之间借贷关系明确，证据充分的民间借贷案件；（2）公民之间买卖关系清楚，仅为赊欠货款而发生纠纷的买卖案件；（3）离婚案件的双方当事人对离婚的问题无异议，且对财产分割、子女抚养都达成协议的案件；（4）权利义务关系明确，只是给付时间和金额有争议的赡养费、抚育费案件；（5）探视子女权纠纷案件；（6）遗产和继承人范围明确，争议不大的继承案件；（7）事实清楚、责任明确的损害赔偿案件；（8）双方矛盾不深，争议不大的相邻权纠纷案件；（9）不当得利﹑无因管理纠纷案件；（10）金融单位与公民、法人和其他组织之间的借款合同纠纷案件；（11）有书面合同，且合同效力明确，原告只请求被告承担给付义务或履行责任的案件。
二进一步规范诉前调解的规则、程序，比如诉前调解的形式，方式，时间期限等。适用庭前调解的案件以其迅速化解当事人间的争议、传唤方式简便、能有效提高司法效率、降低诉讼成本等为基本特征，这也是该制度的基础，这决定了适用诉前调解的案件的审理期限必须大大短于简易程序案件的审理期限，如果审理期限过长，就失去了设置这样一个简捷的诉讼方式的意义。规定诉讼审限的目的在于保证主体及时行使诉讼权利，履行诉讼义务，节省时间、人力、物力，使诉讼活动正常进行，使纠纷能够得到尽快解决。这和设置诉前调解制度的目的是一致的。根据可适用诉前调解案件的基本条件，结合民事诉讼法有关审限的规定，，该院将诉前调解案件的审限规定为15日，以通知被告到庭调解的期限开始计算。如果经审判人员主持调解，当事人达成调解协议的或者原告撤回起诉的，当即制作调解书（法律规定不需制作调解书的除外）或者裁定书，送达各方当事人，诉讼期限至此结束。如果在期限内无法调解或者当事人不能达成协议的，则必须及时把案件移送至审判庭，再由审判庭按照民事诉讼法规定的简易程序或普通程序予以处理。同时，我国民事诉讼法及相关司法解释并未规定法院调解应采用何种方式。实践中最为流行的则是所谓“背对背”的调解方式，即法官与当事人各自协商，在双方当事人之间穿针引线，最终促进双方达成一致意见。该院将“背对背”的调解方式在诉前调解阶段广泛采用，因诉前调解是在没有任何压力的情况下进行，其调解形式可以多种多样，只要是有利于调解的方式和艺术都可采用。当然，鉴于我国国民法律素质不高的基本国情。如果是由于当事人对法律理解偏差造成调解不成时，主持庭前调解的审判人员可以依据有关法律法规，对当事人的请求在双方在场时作出评价，并帮助他们了解诉讼中潜在的问题，以促使当事人达成调解协议。从实践来看，用这种方式达成调解协议的案件在诉前调解中占有相当大的比重。
三是对于一些涉及追偿劳动报酬等群体性案件，采用调执结合的方法，力求一步到位解决问题。
四是组织专职骨干专题研讨以谋求诉前调解的新发展。
（三）坚持法律原则，确保依法调解。该院在开展诉前调解工作时，坚持遵循自愿、依法和调解有限性原则。充分尊重当事人的自主选择权，在鼓励当事人自愿选择诉前调解程序的同时，对当事人作出的其他选择，不以任何借口加以阻拦和干预。注意防止因片面追求调解而强制、违法调解，明确当事人在诉前调解阶段为调解或和解目的而做出的妥协，不得在今后审判中作为对其不利的证据使用，消除当事人对诉前调解的顾虑。坚持调解的有限性，一旦双方当事人达不成调解协议，立即转入诉讼程序处理，防止久调不决、拖延诉讼。
（四）设立办案法官日常接待制度。除了坚持院领导集中接访当事人活动的形式外，规定案件调解法官每日必须在各庭的审判庭接待当事人和来访群众，与群众见面，认真处理需要解决的问题。具体做法是，由值日法官在一楼大厅问明来访者找哪位法官，然后由值日法官与该法官取得联系，再由值日法官负责将该来访者引导到指定法庭，和办案法官见面，办案法官耐心妥善地处理来访者的问题。
四、当前立案环节诉前调解工作存在哪些问题。
（一）法院在对待调解的态度上从一个极端走向另一个极端。
（二）审判的公开性与调解的不公开要求发生冲突。
（三）在我国现行制度环境下,审判人员在调解时容易使调解形成强制合意。
（四）法律要求法院调解必须查清事实、分清是非。审判是强制性的解决纠纷的方式,这就在本质上要求审判必须遵循严格的程序规则,要给当事人充分的程序保障,并且应当查清事实分清是非。调解与此不同,它是建立在双方当事人合意基础上的较为灵活的解决纠纷方式,并非一定要严格遵守民事诉讼法所规定的审判程序,也并非一定要像判决那样查明事实。自由与效率价值在诉前调解制度中得不到充分的有效的实现。
（五）造成立案难，久调不立。
五、进一步完善立案环节诉前调解工作的几点建议。
（一）拓展诉前调解的广度。在稳妥、有序的原则下，逐步扩大诉前调解化解纠纷的规模。在立案窗口、信访接待窗口加强引导，对当事人有调解意向并且有一定调解基础的纠纷，尽量将其纳入诉前调解程序，低成本、高效率地予以解决。借助广播、电视、报纸、网络等媒体，深入街道、村委、大型企事业单位等基层组织，结合专题或典型案例，加强对诉前调解程序和特点的宣传，提高人民群众对诉前调解机制的了解和接受程度，引导更多当事人选择诉前调解程序解决纠纷。
（二）挖掘诉前调解的深度。强化诉前调解机制的矛盾化解功能，将诉前调解与立案及信访矛盾化解工作紧密结合，前移矛盾化解的关口，对于敏感性纠纷、群体性纠纷、矛盾激化纠纷，尤其是涉及面广泛、影响社会稳定的动拆迁矛盾，以及虽符合起诉条件但现阶段不宜通过诉讼程序解决的纠纷，更多地将其纳入诉前调解程序，利用诉前调解的优势，使特殊矛盾能快速有效地平息在萌芽状态，以此充分发挥诉前调解的优势。
（三）强化诉前调解的力度。在实践探索的过程中，不断创新诉前调解的方式方法，完善诉前调解笔录的制作要素、需要查明的基本事实、调解主文的内容和表述等操作规范，促进诉前调解工作的执法统一。注意防范调解风险，防止当事人利用诉前调解侵害社会和他人利益。完善诉前调解与诉讼程序的衔接流程，加强与司法局、民政局、妇联、工会等职能机构的沟通，进一步促进调解工作的合力。
六、设立诉前调解程序确立对我国司法改革的意义
诉前调解程序的确立，并非取代司法和诉讼，但其发展与司法改革在一定程度上不谋而合，并成为司法改革的重要内容。
（一）诉前调解程序的确立，为社会主体解决纠纷提供了更为便捷和适宜的渠道，实际上是扩大了司法利用的范围。
（二）诉前调解程序的确立，导致了传统的诉讼文化的某种转变，大大缓和诉讼的对抗性，使其更多地向和解性转变，理性的、平和地解决纠纷的方式受到推崇。
（三）诉前调解中纠纷的解决必须依赖当事人的自愿参与，并强调诚实信用原则，使程序保障理念得以升华。
世界上有很多国家和地区通过法律规定或法院裁定的方式，把调解设置为某些类型纠纷进入诉讼的必经程序。如日本《家事审判法》第18条规定对部分家庭纠纷实行调解前置。挪威的《纠纷调解法》规定，除特殊重大纠纷外，所有的民事纠纷在向法院起诉以前，都必须经过调解委员会的调解。我国台湾地区“民事诉讼法”也规定8种情形的纠纷，实行诉前强制调解。在诉讼爆炸的美国，法院并未因此不堪重负，其秘诀在于有95％的纠纷并不进入诉讼程序，而通过法院附设ADR制度（替代性纠纷解决机制）在诉前已经得到调解处理