《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2款规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为……”此条的规定确立了判决被告重新作出具体行政行为这样一种判决形式。判决被告重新作出具体行政行为并不是一个独立的判决，它是撤销判决的一种附属判决，规定此种判决形式的目的在于督促行政机关依法履行职责，使行政法律关系中的具体问题得到全面解决，公共利益和个人利益得到切实保护。但在实践中，应适用而未适用及滥用此判决形式、行政机关拒绝或变相拒绝履行重作判决的情况时有存在，致使该判决形式的作用未能有效发挥。造成这种现象的原因一方面在于对这种判决形式本身有不同的认识，另一方面，法律规定的原则性使其适用的条件等也不十分明确，因此，有必要厘清不同认识，规范其适用的条件，以使其在实践中发挥其应有的作用。
一、重新作出具体行政行为判决存在的必要性
《中华人民共和国行政诉讼法》虽然确立了重新作出具体行政行为的判决形式，但实践中对于此判决形式应否存在仍有不同的认识，有的认为行政诉讼法就不应规定此判决形式，理由是：（一）、行政权由行政机关行使，审判权由人民法院行使，审判权和行政权之间应有合理的边界。作为监督行政权行使的行政诉讼是一种司法监督，人民法院通过行使审判权，审查具体行政行为是否合法，合法的予以维持，不合法的判决撤销。同时，行政诉讼也是事后监督，对不合法的具体行政行为判决撤销是以其存在为基础的，审判机关不能干预将要发生或正在发生的行政权的行使。法院对因违法被撤销的具体行政行为判令“重作”不符合宪法关于审判权不能代替行政权原则要求，有审判权干预行政权之嫌；（二）、行政机关的职能及其活动方式是由法律、法规具体明文规定的，其职权必须在法定范围内实施，同时职权也是职责，不能转让，也不能放弃，否则，就是失职、渎职。因而违法的具体行政行为被依法撤销后，行政权的行使又回归行政机关职能本身，即使该行政争议仍未解决，行政机关应予处理，也是行政机关应当履行的职责，法院判决行政机关“重作”没有必要；（三）、从审判实践来看，人民法院判决被告重新作出具体行政行为后，行政机关可能有不同的认识，有的拒绝履行，有的重作的行为与原行为相同或基本相同。对于拒绝履行的，由于此行为只能由行政机关作出，人民法院没有强力的措施来强制其履行；而变相拒绝的，重作后的行为又陷入重作、撤销、再重作、再撤销的怪圈。也就是说，重作判决在实践中并未起到其作用。
以上的认识虽然有一定的道理，也看到了重作判决存在的一些困难和问题，但个人认为，无论是从理论上还是实践上重作判决都有其存在的必要性。理由：（一）、我国的政体是人民代表大会制度。行政机关、审判机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。行政机关、审判机关在各自的职责范围内依法行使其权力，而审判权对行政权的监督就来自于法律的明确授权。人民法院以行政诉讼的方式通过对行政行为的合法性进行审查，监督行政机关行政权的行使。人民法院对行政行为审查后，合法的予以维持，违法的撤销，并可以判决行政机关重新作出具体行政行为，这都是对行政权监督的体现。当然，即使作出重作判决，也不存在审判权代替行政权的问题，因为重作是行政机关重新作出行政行为，而不是审判机关作出行政行为。（二）、具体行政行为因违法被撤销后，在行政争议仍未解决的情况下，重新作出行政行为确属行政机关的职责，其应当履行职责，重新作出行政行为，但人民法院在撤销行政行为的同时，判决被告重新作出行政行为也有其必要性。首先，有利于人们对法院判决的理解和接受。行政诉讼审查的是具体行政行为的合法性，而《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定了五种可以判决撤销或部分撤销的情形，人民法院判决撤销具体行政行为是因其具有违法的情形，而并不意味着原告的行为或要求是合理的，也并非被告不能重新进行处理。在撤销的同时，对应重作的判决被告重作，有利于当事人和社会对判决的理解和接受。其次，有利于督促行政机关及时履行职责。人民法院的生效判决确定的义务，行政机关必须履行，如其拒绝履行，人民法院可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十五条第三款的规定采取措施，督促行政机关履行判决。第三，有利于当事人权利得到有效保护。判决重作的情况一般是相对人的合法权益以具体行政行为的作出为前提的，人民法院判决行政机关重新作出具体行政行为，也就使当事人的合法权益能够得到有效的保护，也体现了行政诉讼对当事人权益的保护程度。第四，有利于减轻当事人的诉累。若法院未判决行政机关重作，在行政机关不履行或拖延履行法定职责的情况下，当事人仍需提起行政诉讼，要求人民法院判决行政机关履行职责，这样就增加了当事人的诉累。（三）、审判实践中，重作判决确实存在着履行难、执行难等问题，但这些需要法律的完善、法治意识的增强及法院执行能力的提高来解决，而不是重作判决本身的问题，当然也不是法院不适用重作判决的理由。
二、适用重作判决的条件
行政诉讼法确立了重作判决这一形式，但并不是所有具体行政行为被撤销后，都要判决重作，当然也不是随意适用的，而是在具备一定条件的情况下，人民法院就应当作出重作判决。适用重作判决应具备以下条件。
（一）具体行政行为被判决撤销。判决被告重新作出具体行政行为是人民法院在认定被告作出的具体行政行为违法情况下，依法判决撤销并同时判决被告重新作出具体行政行为的一种裁判方式。判决被告重新作出具体行政行为不是一个独立的判决，而是依附于撤销判决的一个从判决。撤销具体行政行为的判决是重新作出具体行政行为的判决的前提，没有撤销判决，也就没有重新作出具体行政行为的判决。因具体行政行为被撤销后，具体行政行为失去法律效力，其确定的权利义务也不再存在，当事人之间的关系回复到原来的状态，这时行政机关才可能重新作出具体行政行为，所以重作判决只适用于具体行政行为被判决撤销的情况，而在具体行政行为仍存在的情况下，无论是判决维持、驳回诉讼请求、还是确认违法等，都不能适用重作判决。
（二）具体行政行为有重作的可能性。根据我国《行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当判决撤销或者部分撤销：主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权等。可见，具体行政行为被撤销的情况是多种多样的，可能是具有法律规定的应撤销的一种情形，也可能具有多种情形，因此人民法院在判决被告重新作出具体行政行为，应考虑判决撤销的不同情形，只有被告具有重新作出具体行政行为的可能性时，才能作出重作判决。人民法院在审查原被诉具体行政行为时，根据各方提供的证据证明的事实和法律规定，可以看出具体行政行为是否具有重作的可能性。这种可能性主要有两个方面：1、被告具有应解决问题的法定职权。行政机关的职权是法定的，只有在法律授权的情况下行政机关才能为一定的行为。也就是说，行政机关在有需解决问题的完全管辖权的情况下，其才可能重新作出具体行政行为，当然，如果人民法院是以超越职权为由撤销被诉具体行政行为的，就不存在判决被告重作的问题。2、有行政机关可以处理的事实依据。人民法院根据现有的证据材料认定有被告可以处理的事实，判决被告重作才有事实上的可能性，如果完全没有事实依据的行政行为，也就没有判决重作的可能性。这种事实依不同的行政行为分两种，一种是依职权的行政行为，现有的证据要证明有可以由行政机关处理的事实；另一种是依申请的行政行为，至少现有材料应证明有申请的事实。
（三）具体行政行为有重作的必要性。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十九条规定：根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：（一）判决被告重新作出具体行政行为；……。据此，具体行政行为有重作的可能性，同时也有重作的必要性时，才能判决被告重新作出具体行政行为，这种必要性就是撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或他人合法权益造成损失，也就是说，国家利益、公共利益或他人合法权益需要被告重新作出具体行政行为来予以保护，否则将会带来损失。这种必要性在不同的行为中有不同的表现：1、在依职权的行政行为中，有的有直接的利害关系人（如治安处罚决定中的受害人），在现有证据证明事实确实存在且法律规定应予处理的情况下，判决重作就有必要性；有的无直接利害关系人（如违章停车、生产不合格产品等），但现有证据证实其行为会给国家、公共利益带来损失的，人民法院也应判决重作。2、在依申请的行政行为中，一般来讲，无论其申请是否成立，行政机关都应有答复，但如现有证据证明其申请明显不符合条件的，人民法院也没有必要判决重作，例外的情况是行政裁决，在行政裁决中，行政机关是依法律授权对当事人之间的民事纠纷作出裁决，原行为被人民法院判决撤销后，当事人之间的纠纷仍然存在，行政机关仍需作出处理，此种情况下，人民法院应判决重作。
三、判决重作应包含的内容
人民法院判决被告重新作出具体行政行为，具体行政行为仍由被告来作出，人民法院在作出该类判决时，应考虑以下问题。
（一）对重作行为应否作出限制。人民法院判决被告重新作出具体行政行为，具体行政行为仍由原行政机关即被告来作出，但由于对法律及事实认定的不同认识，行政机关重新作出的行为有可能与法院的认识不一致，这样就可能会导致重复的诉讼，因此人民法院在判决重作时，有必要对重作的行为作出限制。对于羁束行政行为，即根据现有证据行政机关只能作出某种行政行为，人民法院可以直接在判决理由中写明；对于可自由裁量的行为，即根据现有材料被告有裁量余地的，人民法院在判决重作时，可在判决重作时对可确定的事实性质等予以阐明，引导行政机关作出相应的行政行为。最高人民法院在相应的司法解释中对此也予以明确，如《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十一条规定：人民法院审理不予许可决定案件，认为原告请求准予许可的理由成立，且被告没有裁量余地的，可以在判决理由写明，并判决撤销不予许可决定，责令被告重新作出决定。
（二）重作的时间问题。人民法院判决被告重新作出行政行为是为了督促行政机关及时履行职责，使具体问题得到全面解决，公共利益和个人利益得到切实及时保护，如在判决被告重新作出具体行政行为时未判决重作的时间，则在行政机关拒绝或拖延履行重作判决的情况下，人民法院也无法采取相应的措施来强制行政机关履行，判决重作的作用也无法得到有效发挥，因此在判决重作时有必要对重作的期限作出判决。重作期限的确定，一般来讲应根据法律的明确规定，在法律、法规无明确规定时，人民法院可根据案件的情况确定一个合理的期限，当然在紧急情况下，人民法院判决重作的期限也可以小于法定的期限。
四、重作行为的实现
人民法院判决被告重新作出具体行政行为，最终需要由行政机关履行人民法院的重作判决，重新作出行政行为来实现 ，如行政机关拒绝或拖延履行人民法院的重作判决，人民法院也可以采取一定的措施来强制其履行重作判决。
（一）拒绝履行的责任。人民法院发生法律效力的判决当事人必须履行，重作判决作为判决的一种形式，行政机关也必须履行，实践中绝大多数的行政机关履行了法院的重作判决，主动作出了行政行为，但也有个别的行政机关出于各种原因未履行人民法院的重作判决，对此人民法院可根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款的规定，依法对被告采取执行措施，限被告在规定的期限内履行已生效的判决。
（二）行政机关重作时应注意的问题。1、程序问题。人民法院判决撤销被诉的具体行政行为，只是对原具体行政行为效力的否定，并不意味着原行政行为作出过程中的所有程序都是无效的，因此行政机关在重新作出具体行政行为时，对依职权的行为，行政机关无需再行立案，对依申请的行为，也无需当事人重新申请。当然如人民法院判决撤销原行政行为时是以程序违法为由撤销的，行政机关在重新作出具体行政行为时，应对原来违法的程序予以纠正，再重新作出行政行为。2、证据问题。人民法院判决撤销被诉的具体行政行为后，行政争议重新回到行政程序中，行政机关在原行政行为作出过程中已取得的有效证据仍具有其效力，但对违法的证据或不清楚的事实，行政机关在重新作出行政行为时，可以重新调查取证，依据查明的事实重新作出行政行为。3、重作行政行为的限制。《中华人民共和国行政诉讼法》第55条规定：人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十四条规定：人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或主要理由有改变的，不属于《行政诉讼法》第55条规定的情形。人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。这是法律对被告重新作出具体行政行为的法律限制，目的是为了防止被告再作出与被法院判决撤销的具体行政行为相同的具体行政行为，使重作判决不能起到应有的作用，并可能引起循环诉讼。另外，需要注意的一个问题是，在处罚类的行政行为重作时，被告不得以同一事实和理由加重对原告的处罚，但属受害人提起诉讼而被撤销的除处。因为我国行政处罚法明确规定，行政机关不得因当事人而加重处罚；最高人民法院《关于执行若干问题的解释》也规定，人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。如果允许行政机关在重作时加重对原告的处罚，既不利于对当事人权利的保护，也不利于对行政机关依法行政的监督。