2012年全市法院行政审判工作始终坚持“三个至上”指导思想和“为大局服务、为人民司法”工作主题，紧紧围绕社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，能动司法，为保障我市经济平稳较快发展提供了及时、有效的司法保障和法律服务。为进一步推进行政与司法良性互动，促进焦作法治政府建设，切实维护社会和谐稳定，我院对2012年全市行政案件进行了梳理，分析了行政机关败诉原因，并对新形势下如何促进依法行政提出了意见和建议。
一、2012年全市行政案件的基本情况及特点
2012年，全市行政诉讼案件总体受案数小幅下降，协调结案力度进一步加强，非诉行政执行案件受理数略有下降，但执行难度增大，群体性争议多，民生和信访问题突出，行政机关判决败诉率偏高，行政机关不配合法院工作的情况减少，行政与司法良性互动的局面正逐步形成。
（一）行政诉讼案件新收数量小幅下降，案件类型相对集中
2012年，全市法院新收行政一审诉讼案件800件，比2011年的900件减少了100件，降幅为11.1%。案件涉及公安、土地、城建、环保、工商、劳动和社会保障等多个种类，包括了大多数常见的行政管理领域；公安、城建、计划生育、劳动和社会保障、烟草、土地、水利七类案件的数量占全市一审行政案件总数的72.63%。其中，计划生育案件176件，占22%，排首位；公安案件135件，占16.88%，排第二位；劳动和社会保障案件132件，占16.5%，排第三位；城建案件67件，占8.38%，排第四位；土地案件40件，占5%，排第五位；水利案件21件，占2.63%，排第六位；烟草案件10件，占1.25%，排第七位。
2012年，以往常见的公安、土地、乡政府、计划生育、劳动和社会保障、房屋登记六类多发案件在诉讼案件中所占的比重发生了较大的变化。计划生育案件急速增长，2012年收案数为176件，与上一年度的149件相比，增长了18%；以公安机关为被告的案件连续多年一直居高不下，收案数一直稳居三甲之列；劳动和社会保障案件虽然较上一年度相比有所下降，但仍然达到132件，位居第三；城建、土地和水利案件快速增长，分别跃居四到六位；相反，乡政府和房屋登记案件数量有所下降，跌出收案数前六名之外。
全市10个县（市）、区法院，总体收案数为788件与去年的778件相比基本持平，多数法院的收案数都在70件以上，尤其武陟、温县、沁阳、修武和孟州五个法院，一审案件受理数均超过100件，案件数量超百件的法院比去年增加了一个，总体数量位居近五年来之最。
2006年——2010年全市10个基层法院新收一审行政案件同比情况图
（二）行政机关判决败诉率较高，部分行政机关的执法水平有待提高
2012年全市法院审结755件一审行政诉讼案件，其中行政机关败诉40件（包括判决全部撤销24件、履行法定职责2件、确认违法或无效13件，赔偿1件），败诉案件数量与去年相同，但败诉率为5.2%，与去年的4.44%相比略有上升。另外，2012年经协调撤诉数（隐性败诉数）为2件，经协调撤诉率（隐性败诉率）为0.2%，与2011年相比也略有上升。
2008年—2012年全市行政案件结案数、行政机关败诉数、败诉率、隐性败诉率情况图
年份 结案数 败诉数 败诉率 经协调撤诉数
（隐性败诉数） 经协调撤诉率
（隐性败诉率）
2012 755 40 5.2% 2 0.2%
2011 901 40 4.44% 1 0.1%
2010 527 22 4.18% 4 0.7%
2009 344 18 5.23% 15 4.36%
2008 145 35 24.13% 1 0.7%
上述败诉率是以判决败诉案件数除以一审审结案件数得出的结果，由于一审审结案件数中包括了协调撤诉、驳回原告起诉、移送、终结等以裁定方式结案的案件，并不能充分说明行政行为的合法性。因此，现以判决败诉案件数除以一审全部判决案件数为例对行政机关败诉状况进行进一步的分析。
2012年，全市以判决方式结案的一审行政案件共74件，其中判决行政机关败诉的案件40件，判决败诉率为54%。按判决败诉率排名，从高到低的行政案件依次为：城建100%、土地100%、劳动和社会保障38.46%、公安25%、其他合计56%。
在判决败诉案件的数量分布上，城建案件8件，占20%；土地案件8件，占20%；以上两类案件排名并列第一；公安案件5件，占13%，排名第二；劳动和社会保障案件5件，占13%，排名第三；信息电讯案件2件，占5%，排名第四；其他12件，占30%。
（三）行政案件协调撤诉绝对数量较多，化解行政争议效果显著
2012年全市法院协调撤诉结案的一审行政案件634件（其中原告主动撤诉632件，经法院协调被告改变具体行政行为原告撤诉2件），协调撤诉率为84%，同比下降4.3%。从案件部门类型看，环保、税务、烟草和乡政府案件的协调撤诉率均为100%，劳动和保障案件协调撤诉率为89%，城建案件协调撤诉率为85%、公安案件协调撤诉率为80，计划生育案件协调撤诉率,79%，土地案件协调撤诉率为76%。
2012年，全市10个基层法院审结的行政一审诉讼案件的协调撤诉率多数超过80%；其中，中站和孟州最高，其协调撤诉率为97%；修武、山阳的协调撤诉率均超过90%，分别达到95%和93%；马村、温县和沁阳的协调撤诉率也达到89%、89%和82%。
（四）群体性诉讼较多，民生问题较为突出
行政案件中，因土地、房屋拆迁、旧城改造、劳动社会保障、环保等引发群体性诉讼数量较多。2012年，全市法院共受理涉及民生的群体性行政诉讼案件86件，占全部一审案件数的10.8%。此类案件与人民群众的生产生活密切相关，诉讼人数众多，极易引起群体性事件，处理起来难度较大。群体性争议多、民生问题突出将是当前和今后一个时期我市行政诉讼案件的基本特点之一。
（五）非诉行政执行案件数量有所下降，执行难度增大
2012年全市法院共受理执行非诉行政案件728件，比2011年的812件下降84件，降幅为10.5%；其中执结727件，执结率99.86%，执行结案标的达3100万余元。非诉执行案件超百件的法院有温县和修武，执行案件数分别为达到291件和262件。虽然2012年非诉执行情况整体良好，但随着《国有土体上房屋征收和补偿条例》、《行政强制法》等法律法规的颁布和实施，“执行难”问题会成为今后非诉执行案件的一个突出问题。特别是违法占地案件，由于违法占地行为往往已成事实，房屋已经建好，这时申请法院强制拆除，阻力很大，甚至容易引发恶性事件。因此，焦作两级法院严格按照省法院的统一部署，对行政非诉执行案件实行审、执分离，即行政庭负责审查申请法院执行的具体行政行为的合法性，审查通过后交由执行部门强制执行，从源头上防止有瑕疵的具体行政行为进入执行程序，造成不良的社会后果。
（六）行政诉讼案件信访形势严峻，行政信访案件数量大、案访比高
2012年全市法院审结一审行政案件数量为755件，在全部一审诉讼案件中的比例仅为4%，而同期民事案件和刑事案件在全部一审诉讼案件中比例分别为80%和16%；但在全市187件涉诉信访案件中，行政案件则为27件，所占比例达到了14%，信访案件数量与案件受理数量之比远远高于其它案件。并且信访户作为弱势群体，涉案信访时间长，家庭一般比较困难，对抗情绪强烈，不相信法院政府，信访不信法，动辄就赴省进京上访，甚至有“告洋状”和非正常上访，影响极其恶劣，导致行政案件的信访形势严峻，应引起高度重视。
（七）涉诉行政机关行政负责人带头出庭少，对行政案件开庭不重视
2012年全市法院行政一审行政机关负责人长出庭应诉案件仅35件，占全部开庭案件的3.2℅，市中级法院一审和二审案件没有行政机关负责人出庭应诉，说明多数涉诉行政机关对待行政案件庭审不重视，一般仅委托法律顾问或律师参加诉讼，而多数委托代理人只是简单提供做出行政行为的证据，阐述处罚的法律依据和理由等，因其不是行政执法人员或负责人，未参与行政执法活动，对原告所提出的具体事实和理由往往不清楚，致使原告认为行政机关支差应付、走形式，不相信行政机关，影响行政机关的公信力和执法为民形象。
二、行政机关败诉的基本情况
（一）行政行为主要证据不足
先取证后裁决是依法行政的基本要求，然而部分行政机关在没有查清基本事实的情况下草率做出具体行政行为，往往是导致其在诉讼中败诉的原因之一，主要表现为：一是收集取证片面，只注重单方证据而忽视另一方的客观举证能力，导致认定事实不准；二是对处罚决定应查明认定事实的前提未查明导致事实错误，如认定工伤但并未查明是否存在劳动关系；三是对主要证据存在疑问把握不准时，不愿进行鉴定致使认定事实错误；四是不按照行政诉讼规定举证，消极对待，导致行政行为认定事实缺乏主要证据支持；五是简易处罚程序中不注重证据的收集，导致诉讼中不能提供证据证明处罚认定事实。
（二）行政行为程序违法
重实体、轻程序是行政执法中较为普遍的问题，主要表现为：一是剥夺或变相剥夺行政相对人的陈述权、申辩权，虽然有些行政机关在书面通知上告知行政相对人享有陈述权、申辩权，但在实际执法过程中却没有按规定保障相对人的这些权利，或者没有给予相对人行使权利的时间和条件；二是剥夺相对人及利害关系人要求听证的权利，如在涉及重大利害关系的行政处罚、行政许可等案件中，部分行政机关未按相对人或利害关系人的要求举行听证，或虽然举行但只是走走过场，使听证程序流于形式；三是剥夺利害关系人的参与权，如治安处罚案件中，处罚决定未向受害人送达，未告知受害人应有的救济途径等。
（三）行政行为适用法律错误
一是不能准确把握立法本意，对事实定性不准，引用法律错误；二是违反法律适用的基本原则，在下位法与上位法发生冲突时选用下位法，甚至适用效力层级更低的地方性规范文件；三是引用法律法规不明确，仅仅表述为“据有关规定”；四是适用已经废止或被修改过的法律、法规等。
（四）部分行政机关存在超越职权行为
主要表现为一是对土地承包合同和房产权属争议这类民事争议，乡政府在行政处理决定中超越职权一并作出处理；二是在无法律法规授权的情况下，个别乡镇土地所在乡镇政府的要求下拆迁房屋；三是应由上级行政机关办理延期手续的未经上级机关批准严重超期；四是存在以罚代刑情况，本该移交司法机关而未移交。
（五）部分行政机关自由裁量不当
不适当行使自由裁量权的具体行政行为从表面上看往往符合相关法规，但是其缺乏正当性基础，实质上不公正，从而导致败诉。具体表现在：一是行政处罚力度与相对人的违法行为不相适应，明显偏重或偏轻；二是同等情况差别对待，如在行政许可类案件中，在具备同样的条件下，一方获得许可，而其他人却未能获得许可等。
三、行政机关败诉原因分析
（一）有的行政机关片面注重行政效率，依法行政意识淡薄
依法行政要求行政行为必须符合“合法合理、程序正当、诚实守信和高效便民”的原则，但一些地方政府在推动当地经济发展过程中，片面注重行政效率，过于追求经济发展，忽视群众利益保护，依法行政意识不够。有的在处理重大项目建设和征地、拆迁等工作中，不顾法律规定，不经任何法律要程序，先行施工、平地、推房，执法野蛮粗暴，事后不积极采取补救措施，致使群众利益损失扩大，矛盾升级；有的在招商引资中突破法律底线，短期内虽然政绩显著，但隐患很多，一旦形成诉讼，很难得到法律支持，有时甚至会引发严重的社会问题；有的行政机关没有很好地处理地方长远发展与近期发展，全局利益与地方利益的关系，对重大项目缺乏科学性和连续性决策，出台的地方政策仅着眼于地方利益，与法律法规冲突，严重恶化政府和群众的关系，影响了经济社会发展。
（二）有的行政机关执法水平有待提高，执法能力有待增强
依法行政的具体落实需要一个高素质的执法队伍，既要精通行政法律法规，又要善于处理具体行政行为，部分行政机关存在认定事实不清往往是具体执法人员在调查收集证据、告知权利、送达、审查身份和适用法律法规等方面出现问题导致，而现实中执法队伍人员来自不同部门，自身文化水平和法律法规知识缺乏，造成执法队伍素质不高，同时对执法人员的培训和执法技能交流不够也是整体队伍素质不高的原因。
（三）有的行政机关化解行政争议的意识不强，解决问题的力度不够
随着经济社会迅速发展和人们权利意识不断增强，单纯依靠法律手段和事后救济解决行政争议已经不力不从心，化解行政争议必须从源头治理。行政机关在作出具体行政行为前，应该考虑各方利益，预防和避免纠纷产生。在实际工作中，一些行政机关从源头化解行政争议的意识还不够强，对预防和解决纠纷工作下功夫不够，不善于寻找和发现各方利益的平衡点；有的忽视对群众利益的保护，没有取得人民群众对执法行为的理解和认同；还有一些行政机关简单地将纠纷推到法院，诉讼中对法院工作不配合，涉及本部门利益时不愿意切实为群众让步等。
（四）有的行政机关应诉不积极，行政执法责任追究缺位
有的行政机关应诉不积极，既不在法定期限内提交证据，也不向人民法院提出延期举证申请；有的行政机关被起诉后不出庭、不应诉，或者庭前不做准备，庭审中一问三不知，甚至有的故意不答辩、不应诉，损害第三者的利益；有的行政机关在法院撤销其作出的具体行政行为后，不认真纠正错误，反而以相同的事实和理由反复重新作出行政行为，致使当事人不停地诉讼、上访；产生这些问题的一个重要根源就在于缺乏行之有效的责任追究机制。行政诉讼的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，行政诉讼的结果必然对行政行为产生后果。但目前行政诉讼的结果却没有和行政执法责任追究挂钩，行政行为是维持还是撤销对行政机关影响不大，势必出现行政机关不积极应诉，甚或不按期提供证据，也不申请延期提供证据，故意或消极对待法院判决等现象。
四、进一步提高我市依法行政水平，预防和化解行政争议的几点建议
（一）提高依法行政意识，促进政府职能转变
一是切实增强依法行政观念，法律意识和法治观念已经深入人心，行政机关和执法人员更应该做执法守法的带头人，牢固树立依法行政意识，凡事都要从法律的角度考虑，不仅遵守实体法，更要遵守程序法，严格依法办事，树立法治政府良好形象。二是切实维护群众利益，进一步推进政府信息公开，确保社会公众的知情权，从源头上预防行政争议发生。三是创新行政管理方式，善于运用行政指导、行政合同和行政奖励等手段满足新需要，促进行政管理关系和谐。
（二）高度重视行政执法队伍建设，不断提高行政执法能力
行政机关执法能力，尤其是基层行政机关的执法水平在很大程度上决定着政府依法行政的水平，因此各级政府领导要充分认识依法行政在经济社会发展中的重要意义，坚持依法推动经济发展，高度重视行政执法队伍建设，深入分析行政机关败诉高发领域的行政执法问题，研究部署进一步加强行政执法队伍建设的措施，努力为依法行政和自身科学发展提供有力的组织保障。建议各级政府部门充分利用各种培训方式和载体，加大业务培训力度，提高行政执法人员的业务素质和执法技能，不断增强行政执法能力。
（三）完善行政争议纠纷解决机制，破解信访难题
新形势下，积极应对经济社会形势变化的新问题，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求，及时妥善化解行政争议，确保实现我市中原经济区经济转型示范市建设这一战略目标，是当前人民法院和行政机关共同的政治责任，行政机关和人民法院应当加强良性互动，互相理解、互相信任、互相支持，形成预防和化解行政争议的整体合力，共同完成化解社会矛盾、破解信访难题的重任。
1、发挥行政调解解决纠纷的基础作用。实践中因行政机关对纠纷争议作出行政处理决定，导致部分民事纠纷变成行政争议，从民间纠纷转变为民告官案件，反而不利于纠纷的化解，而行政调解不仅彻底化解矛盾，还可以减少大量行政争议，并且调解经过司法确认还具有强制执行力，因此应多用行政调解少用行政决定。
2、发挥行政案件协调委员会解决复杂疑难案件的作用。目前全市已经成立了行政案件协调委员会，但协调委员会的工作职责、运行程序和配套机制不够规范，政府和法院应继续探索完善运作机制，更好地发挥协调委员会解决疑难复杂案件、群体性纠纷和减少上访量上的重要作用。
3、发挥行政负责人带头出庭应诉解决疑难行政争议的关键作用。行政负责人带头出庭应诉不仅彰显依法治国和执政为民意识，而且可以提高行政执法水平，更能拉近干群关系，彻底化解行政争议，尤其对群体性纠纷和信访案件解决更便捷高效，还要建立行政负责人出庭应诉和协调委员会机制的衔接，并将行政负责人出庭应诉纳入政府机关绩效考核。
（四）严格落实行政责任追究机制，提高依法行政水平
规范执法行为，改进执法工作，最重要的是要靠制度去监督和制约。建议各级政府在绩效考核中应建立行政诉讼结果和行政执法责任追究挂钩机制，对故意不履行或拖延履行职责，在违法行为中存在故意或重大过失，不出庭、不应诉，拒不履行法院生效判决的相关人员进行责任追究，促使行政执法人员理性执法、良性执法、公正执法，不断提高行政机关的依法行政水平。