裁判要旨
居民议定原则是居民委员会在行使权力时应当遵守的一项重要原则，对于涉及居民利益的重大事项和居民会议认为应当由居民会议讨论决定的涉及居民利益的其他事项，居民委员会必须提请居民会议讨论决定后方可办理。未经居民会议讨论决定，居民委员会擅自与他人签订的委托合同将本居民集体组织的几十间门面房交由他人托管较长时间，涉及该居民集体组织的重大利益，违反了法律的强制性规定，应认定为无效合同。
案情
2010年6月25日，原告温县温泉镇建设街居民委员会（以下简称居委会）与被告温县天盛商务管理有限公司（以下简称天盛公司）签订一份房屋托管合同，合同约定由被告代为管理其出租的房产、收缴租金，原告按约定支付报酬，合同有效期十年，合同对房屋及场地的托管范围作了具体约定。在合同期内被告负责对托管房屋、场地的管理和维护，以自己的名义对外出租，收取租金。并确定了被告上交原告任务的数额，被告在完成上交任务后，多余部分作为报酬归被告所有。合同同时对其它相关的权利义务作了明确约定。居委会原组成人员未经居民会议讨论决定即签订上述合同。2011年12月18日，该街居民会议讨论，认为原、被告2010年6月25日所签订的合同未经居民会议讨论决定，为无效合同，被告不得继续行使对居委会财产的托管权利，为此，双方发生争议。
裁判
温县人民法院审理后认为：居民委员会作为居民自我管理的基层群众性自治组织，其履行职责应当依法进行。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十条 “居民委员会向居民会议负责并报告工作。居民会议由居民委员会召集和主持。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。”之规定，对于涉及居民利益的重要事项，居民委员会必须提请居民会议讨论决定后方可办理，本案中，原、被告所签订的《房屋、场地托管合同》，涉及建设街居民重大利益，建设街居委会未提请居民会议讨论决定，即与被告签订合同，违反了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十条的规定，应属于无效合同。原告以该合同未经居民公议讨论违反法律规定，要求确认原、被告于2010年6月25日签订的房屋、场地托管合同无效，理由正当，本院予以支持。判决如下：确认原、被告2010年6月25签订的房屋、场地托管合同无效。宣判后，被告提出上诉，二审后焦作市中级人民法院判决：驳回上诉，维持原判，判决已发生法律效力。
评析
一、背景情况介绍
近年来，随着我国城镇化进程的加快，村（居）委会干部未经村（居）民大会或村民代表会议通过，擅自处分集体财产，侵犯群众利益的案例逐年增多，此类案件涉及多数村（居)民的利益，若处理不当，极易引发群体性信访事件。实践中，由于对《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十条以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条、第十九条的规定理解不一致，导致在这类案件的审理中产生了不同的认识。
二、确立裁判要旨的理由
本案的焦点问题是：居委会未经居民会议讨论与天盛公司签订《房屋、场地托管合同》是否属于违反法律、行政法规的强制性规定，该协议是否有效。下面有两种意见：
意见一认为《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条规定：合同法第五十二条第（五）项规定中的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。本案中，原、被告签订的《房屋、场地托管合同》，涉及建设街居民重大利益，居委会未提请居民会议讨论，即与被告签订合同，违反了《城市居民委员会组织法》第十条的规定，依照《合同法》第五十二条第（五）项的规定，该合同应属于无效合同。
意见二也认为意见一中的“强制性规定”是指效力性强制性规定。但《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十条仅规定涉及全体居民利益的重要问题，居委会必须提请居民会议讨论决定。而没有规定违反该条将导致行为无效的后果，故该规定应属于管理性规定，居委会未经居民代表会议讨论决定对外签订合同的行为属越权行为，根据合同法第五十条的规定，该合同应属于有效合同。
本案一、二审判决均采纳了第一种意见，取舍理由是：
1、对合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”的理解。
合同无效是对当事人意思自治的彻底否定，导致合同当事人利益的落空。对于那些损害国家利益、社会利益、违反社会公序良俗及以合法形式掩盖非法目的的合同，宣告其无效是对类似行为的惩罚，以起到惩恶扬善、维护社会公平正义、引导建立诚信市场交易秩序的作用。但是，如果对所有的违反法律的合同不加限制的宣告无效，将影响市场交易的安全，不利于市场经济秩序的确立。故1999年全国人大通过的《中华人民共和国合同法》改变了那种一直以来认为违反法律和行政法规规定就无效的观点，该法第五十二条第（五）项明确了违反法律、行政法规强制性规定的合同才是无效合同。其所反映的立法价值取向是以《合同法》的基本目标为指导，在无碍社会基本秩序的前提下，尽可能维持合同效力，尊重当事人意思自治，实现社会效益最大化。
《合同法》颁布实施后的一段时间内，由于受原来《经济合同法》的影响，司法实践中，许多法院将所有违反法律、行政法规的强制性规定的合同一律认定为无效，导致将许多无碍社会基本秩序、无损公共利益的合同被宣告无效，《合同法》鼓励交易的基本目的也难以实现。因此，2009年最高法院颁布《合同法》司法解释（二），将合同法第五十二条第（五）项的“强制性规定”限缩解释为“效力性强制性规定”。
我国传统的法理学对于法律规范的划分通常简单地采取二元法，即将法律规范划分为强制性规范和任意性规范两种。凡涉及国家利益、社会秩序、市场秩序、市场交易安全以及直接关系当事人利益的事项，法律通常设强制性规定，排斥当事人意思自治。关于禁止性规定的法律表现形式，通常体现为“禁止”“不得”“应当”等表述上。除此之外，多为任意性规定。但在实践中发现，若将所有违反法律强制性规定的合同一概宣布无效，不但不能实现立法目的，反而会侵害弱小者利益，形成新的不公。因此，近年来，我国在借鉴国外法学研究的基础上，将法律的强制性规定进一步划分为效力性强制性规定和禁止性规定，前者是对关系国家利益、社会利益、社会公序良俗的规定，违反其规定，将导致否认其效力，后者是对社会、市场进行行政管理需要的规定，违反其规定不会导致合同效力被否定，只会导致管理机关对违反者进行行政处罚。由于我国法律没有区分效力性强制性规定和禁止性规定，因此，对二者进行区分并不简单，理论界对此有多种观点，目前，比较有代表性的观点是王利明教授的三分法：一是法律、行政法规规定违反该规定，将导致合同无效和不成立的，为当然的效力性规定；二是法律、行政法规虽未规定违反该规定，将导致合同无效和不成立，但违反该规定将损害国家利益、社会利益或违背公序良俗，也应属效力性规定；三是法律、行政法规没有规定违反该规定，将导致合同无效和不成立，违反该规定若使合同继续有效并不损损害国家利益、社会利益或违背公序良俗，而只是损害当事人利益的，属于取缔性规定。这从理论上解决了效力性规定的判断标准问题，但是对损害国家利益、社会利益或违背公序良俗属于价值判断的内容，故在适用上也存在一定的不确定性，法官在审理案件时需要根据案情考虑该行为的正当性，按照社会上一般人的价值观念，结合所适用法律的立法目的，通过体系解释、文义解释等法律解释方法，行使法官自由裁量权，以期通过法院判决起到惩恶扬善、维护社会公平正义、引导建立诚信市场交易秩序的作用。
2、对村（居）民委员会法律地位的理解。
我国的《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》将村（居）民委员会定性为自治组织。同时，两部组织法又规定，村（居)民委员会的成员是经过村（居）民会议选举产生的，村（居）民委员会向村（居）民会议负责并报告工作，接受村（居）民会议的监督，涉及重大事项须经村（居）民会议讨论决定（这就是所说的民主议定原则），故村（居)民会议应该是自治主体，是村（居）民集体组织的最高权力机构，而村（居）民委员会是村（居）民会议的执行机构。在一部法律中，把村（居）民委员会既规定为自治组织，又规定为执行机构，使得村（居）民委员会在法律上具有双重身份和双重的法律地位。在民事诉讼活动中，法院将村（居）民委员会作为独立的法人看待，把村（居）民委员会主任列为法定代表人。在审理案件过程中，多数法院往往以民主议定原则属于两部组织法规定的对村（居）民委员会管理性规定为由，确认合同为有效合同，导致两部组织法规定的村（居）民会议的权力虚化。
我国的《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人，而村（居）民委员会不属于上述四种分类中的任何一类，且其也没有独立财产，以村（居）民委员会的名义作为诉讼主体参与诉讼、从事民事活动仅仅是权宜之计，村（居）民委员会应视为村（居）民集体组织的代理人对外从事活动，故《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》中规定的民主议定原则，应视为是对涉及社会公共利益的规定。对村（居）民委员会违反民主议定原则实施的民事行为认定为是损害社会公共利益的行为，适用合同法第五十二条第（五）项的规定认定其无效，将会起到维护社会公平正义，规范村民自治行为，减少或杜绝侵犯村（居）民利益案件发生的作用。